Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Серьезные структурные изменения МВД в эпоху Александра II (1855–1881) отражали важность роли, отводимой министерству самодержавием: проблемы, которые ведомство было призвано разрешить, были сложны по составу и весьма различны. Несмотря на то что к 1855 году формирование департаментов МВД уже завершилось, освобождение крестьян и прочие важные государственные вопросы привели к образованию новых внутриминистерских органов. Складывающиеся области управления, требовавшие незамедлительного государственного попечения, породили и новые административные структуры. Так, ежегодные министерские отчеты С. С. Ланского изобилуют указаниями на ведомственный рост и сопутствующие ему преобразования. И вместе с тем даже во времена наивысшего своего триумфа – на заре Александровской эпохи – МВД (а равно и министерское правительство в целом) неизменно оказывалось на пороге структурного кризиса. Уже в начале 60-х годов бюрократический аппарат все более проседал под бременем распорядительной и законотворческой ответственности. По мере возрастания рабочей нагрузки усугублялись и исконные структурно-процедурные проблемы министерства. С 1861 по 1881 год в ведение МВД перешло множество узкопрофильных административных учреждений; подобными вопросами занимались новообразованные комитеты и управления, вроде Главного управления по делам печати или Главного тюремного управления. Начальники этих новых учреждений подчинялись непосредственно министру внутренних дел, минуя регулярную департаментскую иерархию. Количество же проверенных кадров и финансовые ресурсы оказались недостаточными для решения поставленных задач. Структурные проблемы вкупе с идеологическими разногласиями внутри министерства сильно влияли на политику МВД и правительства в целом.

К концу правления Александра II стало уже совершенно очевидно, что поиски политических решений, а с ними и определение внутриполитической повестки во многих важнейших областях зашли в тупик. В значительной степени это явилось результатом структурного кризиса в МВД, а за ним и во всем правительстве.

Возможности министра персонально контролировать дела разраставшегося министерства неуклонно снижались. Вместе с тем неумолимо возрастали и притязания на личное министерское участие как в решении внутриминистерских проблем, так и в законотворческой и иной политической деятельности разных государственных органов[124]. Созданные Сперанским департаменты по-прежнему составляли своего рода «позвоночник», несущий всю остальную структуру Министерства внутренних дел. Однако же плеяды все новых и новых технических и узкоспециализированных ведомственных органов, требующих личного министерского к себе внимания, перечеркивали предписанные Сперанским строгие вертикали подчиненности и рациональное распределение обязанностей. Современникам, и в особенности главам конкурирующих ведомств, представлялось, что МВД строит империю в империи, тем более если принимать во внимание его стремление полностью господствовать в сфере губернского управления. Однако же архивные записи свидетельствуют о том, что и Валуев, и его преемник А. Е. Тимашев жаловались на чрезмерное бремя, возложенное на министра внутренних дел. Тимашев, к примеру, безуспешно пытался избавить МВД от недавно доставшихся ему цензурных полномочий. И именно ввиду чрезвычайной загруженности ведомства тот же Тимашев в 1869 году испрашивал иметь при себе второго товарища министра с особыми полномочиями[125].

Расширение Министерства внутренних дел иллюстрирует приведенный далее сравнительный перечень регулярных и особых министерских департаментов за 1855 и 1881 годы:

Структура МВД в 1855 году

Структура МВД в 1881 году

В связи с интенсивной разработкой проекта освобождения крестьян 4 марта 1858 года на основе прежнего Статистического комитета был сформирован Центральный статистический комитет, состоявший из двух коллегиальных отделов – Статистического и Земского[126]. Под руководством Я. А. Соловьева, в юные годы состоявшего при Киселеве в Министерстве государственных имуществ, Земский отдел вскоре сделался локомотивом министерской работы по освобождению крестьян. Постепенно все земельные и крестьянские вопросы стали передаваться этому отделу, и 27 июля 1861 года он был преобразован в отдельное ведомство, устроенное по образу министерского департамента[127]. Директором же Статистической части, которой прежде заведовал А. Г. Тройницкий, ставший в 1861 году товарищем министра, в 1864 году был назначен знаменитый географ Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский, руководивший отделом последующие полтора десятилетия [ЭСБЕ, 57: 435–436]. 30 апреля 1863 года отдел был объединен с Центральным статистическим комитетом (получив то же название) и реорганизован в соответствии с бюрократическими принципами[128]. Тем же указом учреждался Статистический совет, состоявший из академиков и глав статистических ведомств «разных министерств и главных управлений».