Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Валуев собрал сравнительные данные по советам при МВД, а также при Министерстве финансов и государственных имуществ. Совет при министре выполнял определенные консультативные и ряд прочих формальных функций, но главная его цель заключалась в том, чтобы выступать в качестве дополнительного резерва надежных и доверенных чиновников, которых можно было использовать для выполнения личных поручений министра. Валуев констатирует, что согласно закону 1852 года оплачиваемых должностей в его личном совете оказывалось лишь четыре (двоим полагалось по 2000 рублей, а двоим – по 1715), тогда как при двух других министрах состояло куда больше людей, получавших более высокое жалованье. Так, граф М. X. Рейтерн, назначенный вскоре министром финансов, числился тогда советником министра с жалованьем 8545 рублей, из которых 4145 рублей выплачивало Морское министерство, из которого он перешел в Финансовое ведомство. Еще десять членов того же совета имели жалованье выше 4000 рублей. Совет при министре государственных имуществ состоял из восьми членов с жалованьем в среднем немногим ниже 4000 рублей. Подобное отсутствие единообразия, безусловно, никоим образом не приближало самодержавную бюрократическую систему к описанному Вебером идеальному типу.

Целый раздел своего грандиозного министерского отчета за 1861–1863 годы Валуев посвятил процедурным и структурным проблемам своего ведомства[142]. Отдельно он остановился на необходимости преобразования штатного расписания в соответствии как с царским произволением, так и с министерскими нуждами. Валуев указывал на растущее количество и сложность вверенных МВД функций, необходимость своего личного участия в решении многих вопросов и слабость губернских властей, непрестанно требующих прислать уполномоченных министерством надзорных и следственных чиновников. Очевидно, Валуев к тому времени уже приступил к работе над обновлением штатного расписания, поскольку к отчету прилагались соответствующие статистические данные по деятельности министерства, а также тезисное изложение основных оперативных проблем в системе управления страны.

Валуев указал, что по состоянию на 1 января 1864 года в постоянном штате МВД состояло 396 чиновников, а еще 328 были причислены к министерству в различных временных должностях. Количество губернских чиновников приблизительно оценивалось в 30 000 человек. Эти данные вполне согласуются с цифрой в 27 766 за 1857 год, подсчитанной временно распущенным Инспекционным департаментом.

Министр дает следующую статистику по делообороту и корреспонденции в центральном министерском аппарате:

Несмотря на некоторое имевшее место за трехлетний период снижение общего количества дел, разрыв все равно оставался весьма значительным. Кроме того, постепенно увеличивавшееся в конце 50-х количество запросов к 1863 году скачкообразно возросло. Увеличилось и количество представлений, то есть поданных в высшие руководящие органы законодательных проектов. Валуев упомянул и о передаче управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции МВД его же Хозяйственному департаменту – эта передача была высочайше утверждена 4 мая 1862 года. Министр указал, что одной из ключевых целей любого структурного преобразования министерства станет более рациональное разделение обязанностей.

В заключение Валуев отметил ряд особенностей русского общества, усугубляющих бремя министерской службы. Сюда относятся всевозможные ходатайства, прошения и кляузы, сотнями и тысячами подаваемые в органы местной власти и отсылаемые далее вверх по инстанциям вплоть до самого министра. В подобном «бумагообороте» Валуев видел невероятную трату министерского времени и ресурсов, впустую уходящих на обработку вороха запросов, большей частью даже не входящих в компетенцию министерства. Валуев полагал, что все объясняется глубоко укорененным обыкновением русского народа добиваться от государства удовлетворения всех своих потребностей. По его словам, многие граждане попросту желали бы жить «за казенный кошт», так что, когда подобному заявителю отказывали на местном уровне, недоверие к местным властям побуждало его к повторному ходатайству, но уже к вышестоящим инстанциям. Всего за три года своего министерства – с 1861 по 1863 год – только до него лично дошло почти 20 000 прошений, из коих 10 755 были удовлетворены частично или полностью, а еще 7234 были признаны несостоятельными и отклонены[143].

Решение Валуев видел в государственном стимулировании промышленности и экономического развития, дабы изжить в народе этот, по его выражению, «паразитизм». Подобная политическая интуиция, рекомендуемая одним из крупнейших государственных деятелей XIX столетия, свидетельствует о его чуткости к взаимоотношениям между русским обществом и правительственными институтами. При этом Валуев не преминул с сожалением указать и на роль государства в упрочении и увековечении чрезмерного иждивенчества своих граждан.