Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

На основе этих предложений Шумахера и иных материалов комиссии Валуев составил проект реформы штатов МВД, в январе 1865 года поданный им в Государственный совет[149]. Однако проект Валуева предлагал куда более скромные изменения. Его анализ текущих системных проблем можно свести к трем положениям: 1) устаревшая модель внутриминистерского разделения функций; 2) низкое жалованье – порой даже существенно более низкое – в сравнении с аналогичными должностями в других министерствах, в результате чего привлечь и удержать в ведомстве талантливого чиновника оказывалось задачей не самой легкой; 3) чрезмерный формализм. Среди предлагаемых им решений значилось перераспределение функций в ряде департаментов, а также незначительные кадровые сокращения с повышением жалованья штатным чиновникам без каких-либо казенных затрат (причем в некоторых случаях жалованье все равно оказалось бы ниже в сравнении с соответствующими должностями Морского министерства). Валуев отвергал поддержанную Шумахером новацию Морского ведомства в виде объединения отделений со всеми входящими в него столами и их столоначальниками в новые и более многочисленные инстанции, именуемые делопроизвод-ствами[150]. Таким образом, прежде вице-директора образовывалась внушительная прослойка высокопоставленных чиновников, вполне согласуясь с предложениями Шумахера по эффективной децентрализации. Вместе с тем, в силу большого числа департаментов при МВД подобные преобразования были также чреваты существенным увеличением издержек на жалованья, которых Валуев в 1865 году, скорее всего, не был готов добиваться.

Проект Валуева был рассмотрен Государственным советом в апреле – мае того года. Результат свидетельствует о том, что, невзирая на полномочия Государственного совета и Министерства финансов налагать на министерства бюджетные ограничения, высший законотворческий орган империи не обладал ни волей, ни властью потребовать или насадить структурные преобразования в министерской бюрократии.

Отмечая, что в проекте реформы МВД не значилось ни бюджетных сокращений, ни внедрения делопроизводств, а значит, проект уже не следовал лекалу реформы Морского ведомства, члены департаментов Государственного совета выразили готовность принять во внимание кратно увеличившуюся нагрузку на министерство в связи с Крестьянской и Земской реформами, Польским восстанием, поддержанием ссыльной системы и т. д. В этой связи все запрошенные бюджетные средства и дозволение на перераспределение функций были Валуеву даны – впрочем, пока лишь на временной основе. Несмотря на прежние бюджетные ограничения и необходимость руководства настойчиво и логически доказывать свою позицию, чтобы МВД не осталось, так сказать, не у дел, стоит заметить, что иные высокопоставленные министерские служащие были против любых шагов, чреватых изменениями в структуре ведомства.

Тем не менее рассмотрение проекта 1865 года принесло МВД и вполне ощутимую пользу: служащие действительно получили прибавку к жалованью, а их должностные обязанности были перераспределены более рациональным образом. Так что теперь резонно ожидалось повышение эффективности и ослабление рабочей нагрузки на министерство. В том же году Государственный совет указал МВД не позднее первой половины 1867 года подготовить новый, окончательный проект представления, настаивая, чтобы к тому времени Валуев приступил к активным кадровым сокращениям и оптимизации министерских процедур. Совет выразил надежду, что в отведенный МВД двухгодичный период оно сумеет исполнить царскую волю и провести реформу по образцу Морского министерства, а также доказать способность управляться с возросшими обязанностями, возложенными на ведомство временными табелями 1865 года[151].

Архивные данные подробно описывают судьбу реформы министерских табелей с 1865 вплоть до 1874 года[152]. Два окончательных проекта были поданы: первый – 8 июля 1867 года Валуевым, второй – спустя два года новым министром А. Е. Тимашевым. Наконец в 1871 году Тимашев созвал Специальную комиссию с целью разрешить раз и навсегда «табельную» головоломку. Результаты во всех трех случаях были столь же скромные, как и в 1865 году.