Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Вместе с тем при подготовке описанных выше проектов обнаружился и ряд примечательных веяний. Так, директора департаментов – скажем, глава исполнительной полиции И. О. Велио или тот же Шумахер, руководивший Хозяйственным отделением, – ратовали за создание особой делопроизводительной инстанции, и если Велио сразу интересовало нечто большее, нежели привычный запрос на увеличение финансовых и людских ресурсов, то Шумахер радикально пересмотрел свои взгляды, фактически расписавшись в наивности собственных благих устремлений 1863–1864 годов. Пусть и выступая исключительно от имени Хозяйственного департамента, своей аргументацией он выражал коллизию всего МВД в целом: суровые административные будни эпохи Великих реформ сокрушили все надежды на рационализацию работы министерства. К 1867 году, указывал Шумахер, Хозяйственный департамент принял от прочих ведомств целый ряд их обязанностей по контролю за отправлением земских повинностей (1862), дорожным строительством (1864), делами удельных (1865), а чуть позже (1866) и всех казенных крестьян, вопросами земского хозяйства (1868) и страхования (1867). Шумахер сетовал на то, что Земская реформа не принесла ожидаемого снижения министерской корреспонденции и делопроизводства, – напротив, последние, скорее, даже увеличились в объеме и прибавили в сложности. К тому же в ведении департамента образовалось множество законопроектов, нуждающихся в серьезном внимании на всех уровнях: от идейной подготовки до непрестанной писарской работы. В одном лишь 1866 году Хозяйственный департамент представил на рассмотрение Государственного совета 76 проектов. Словом, то, что даже Шумахер был вынужден обратиться за дополнительными кадрами и финансами, в очередной раз свидетельствует о структурном кризисе в министерском правительстве. Со стремительно менявшейся Россией 60-х уже нельзя было управиться при помощи одних лишь карамзинских «пятидесяти честных губернаторов»[153].

Несмотря на то что проекты Валуева (1867) и Тимашева (1869) во многом шли в русле изначальных преобразований в Морском министерстве, в целом в них была отражена незначительность перемен в распределении полномочий и финансирования, особенно в отношении наиболее загруженных отделений МВД. Первый из этих проектов пришелся как раз на время, когда его автор впал в немилость, и потому документ так и не был представлен в Государственный совет; проект же Тимашева – преемника Валуева на министерском посту, пусть и изученный Советом в 1869–1870 годах, был одобрен лишь предварительно, сроком на три года. В резолюции значилось, что за это время надлежит подготовить новый окончательный проект, для чего Тимашевым была спешно создана комиссия во главе с Ф. А. Беклемишевым[154].

Эта комиссия олицетворяла оформившееся к 70-м годам впадение министерского правительства в сугубо традиционные и формалистские идейно-поведенческие рамки: в ее работе не нашли отражения ни предложения Шумахера, ни здравый скептицизм Валуева. Зачастую заседания были посвящены мелким вопросам, вроде границ ведомственной юрисдикции, переименованию чего-либо или же абсурдным формулам по определению рабочей нагрузки и распределению ограниченных ресурсов. Работа департаментов представлялась теперь трудно контролируемой; перегружен был и весь министерский аппарат. Вкупе же с отсутствием творческого, инновационного духа это свидетельствовало о готовности служащих МВД распределять ресурсы и решать вопросы так, чтобы наименьшим образом нарушать традиционный «обряд» и формальные правила русской бюрократии. Сделанные комиссией Беклемишева предложения не были приняты ни Государственным советом, ни самим МВД. На том и оканчиваются архивные и законодательные материалы по штатной реформе при Александре II[155]: с 1871 по 1881 год в этом направлении более не предпринималось ничего. С тех пор МВД действовало согласно временно принятому в 1865 году расписанию и бюджету Валуева (с поправками, внесенными в 1869 году Тимашевым). Не считая ряда незначительных изменений, внесенных при объединении полицейских департаментов в 1880 году Лорис-Меликовым, в эпоху, как никогда нуждавшуюся в новаторском подходе, структура и весь рабочий порядок МВД оставались прикованными к прошлому[156].