Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В ранние годы правления Александра I штатное расписание 1839 года являлось по сути уставом МВД. Несмотря на незначительные сокращения в центральном аппарате, связанные с попытками начала 50-х годов уменьшить объем корреспонденции и упростить процедуры, количество чиновников и сами чины по каждому департаменту, их жалованья и все прочие служебные льготы, а также казенное содержание на каждый элемент системы центрального министерства по-прежнему соответствовали закону 1839 года, несмотря на более современные условия и повышение рабочей нагрузки в конце 50-х – начале 60-х годов.

Штатное расписание государственных учреждений было для них структурным сценарием текущих операций. По сути, табели представляли собой поправку к основному закону 1811 года. Штатное расписание и ежегодные бюджетные процессы показывают, сколь сильно было стремление МВД адаптироваться к административным реалиям и сколь ограниченные ресурсы на это готова была выделить самодержавная система. Не опираясь на штатное расписание, окончательно и законно утвержденное Государственным советом и царем, любое внутриструктурное изменение, скажем перераспределение обязанностей или ресурсов, проводилось ad hoc и носило сугубо временный характер. Подобная ситуация могла иметь место либо в случае негласного перераспределения доступных средств или рабочей силы, либо же через прямое обращение к царю или Государственному совету с просьбой о временном вмешательстве. Несмотря на относительно спокойную эпоху, потребовалось еще целое десятилетие, чтобы в 1839 году было принято исправленное штатное расписание. Комплексный процесс реформирования министерских штатов пытался учесть пожелания и интересы высокопоставленных чиновников МВД, глав конкурирующих ведомств и прочих государственных деятелей, не связанных с МВД. Лишь во время представления годового бюджета на утверждение Государственному совету и на заседаниях ряда политических и законотворческих собраний на самом высоком уровне находилась достаточно влиятельная внешняя сила для того, чтобы, оценив деятельность МВД, каким-либо образом на нее повлиять[144].

Александр II поставил ребром вопрос о реформе штатного расписания для всех министерств в январе 1860 года, вскоре после того, как ознакомился с предложениями по Морскому министерству, поданными его братом – также сторонником реформ – великим князем Константином Николаевичем[145]. Реформы Морского ведомства были направлены на оптимизацию процесса принятия решений, упрощение формальных процедур, сокращение избыточных кадров и повышение за счет средств, сэкономленных таким образом, жалованья всем прочим служащим министерства. Главной же целью являлось повышение административной эффективности так, чтобы это никак не сказалось на и без того весьма обремененной государственной казне. Предлагалось, в частности, централизовать управление, делопроизводство и финансовые ресурсы в самом министерстве с дальнейшей децентрализацией департаментов и сокращением лишних сотрудников, занимавших свои посты лишь в силу разного рода юридических обязательств, закрепленных служебным уставом. В декабре 1859 года на внедрение новой системы Морскому министерству был назначен пятилетний срок, по истечении которого Государственный совет должен был подробно ознакомиться с результатами. Поражение в Крымской войне, отсутствие единства в центральном правительстве и постоянно возраставшие требования к министерствам ясно свидетельствовали, что изъяны Морского ведомства типичны и для всех прочих министерств. Поэтому Александр указал всем министерствам и иным органам Главного управления подготовить проекты реформ, беря в пример Морское министерство. Первыми откликнувшимися стали Министерства финансов и просвещения; их проекты были рассмотрены и одобрены Государственным советом в апреле 1863 года[146].

Несмотря на то что приказ подготовить реформу был дан еще в 1860 году, снятие Ланского и загруженность МВД освобождением крестьян и прочими возложенными на ведомство обязанностями задержали начало работы над проектом до весны 1863 года. Получив напоминание о царском повелении, Валуев собрал внутриминистерскую комиссию по сбору необходимых материалов и подготовке проекта. На роль председателя – за «долгую службу в МВД и знакомство со структурами различных органов министерства» – министр назначил А. Д. Шумахера, директора Хозяйственного департамента, одного из блестящих юных талантов 40-х годов. Также в комиссию вошли состоявший «для особых поручений» при Валуеве В. Я. Фукс, действительный статский советник экономист Гурко и вице-директора всех департаментов. Валуев потребовал тщательным образом изучить все ресурсы и расходы министерства. Каждый департамент должен был оценить свои кадровые и финансовые нужды в соответствии с прежним опытом и прогнозируемой рабочей нагрузкой. Директорам же предстояло определить необходимый для выполнения поставленных задач людской ресурс с прицелом на потенциальные сокращения в духе Морского министерства[147].