Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Во всеподданейшем отчете министра С. С. Ланского за 1858 год имеются сетования на нехватку денег, кадров, зданий, но наибольшую озабоченность, само собой, вызывает процесс освобождения, в особенности в отношении надзора за губернскими комитетами, призванными помочь в работе Редакционным[135] комиссиям[136]. Ланской с оптимизмом оценивал новую комиссию Милютина, созданную для губернской административной и полицейской реформ. Данные же, приводимые им в отчете за 1859 год, свидетельствуют, что сам министр и его подчиненные с трудом справлялись с рабочей нагрузкой. Кроме того, в последнем отчете Ланского за 1860 год и первом – Валуева за 1861 подчеркивалось чрезмерное количество и разнообразие распорядительных и политических вопросов, решением которых МВД занималось в дополнение к контролю за проведением Крестьянской реформы[137]. Отчет Валуева содержал подробный анализ главных завершенных МВД проектов, приостановленных ввиду отсутствия необходимого одобрения или сотрудничества со стороны других министерств и ведомств, а также еще не начатых, но уже принципиально высочайше одобренных[138]. Согласно этому отчету наиболее важным для МВД являлось проведение освободительной, а следом и губернско-уездной реформы. Валуев также делал акцент на необходимости снизить внутриминистерскую корреспонденцию; к изысканию способов решения данной проблемы министру пришлось затем привлечь директоров департаментов. Он подробно останавливался на вопросе децентрализации, скрупулезно определяя ее как процесс, долженствующий привести к созданию «неделимой и общей губернской администрации», всецело поднадзорной правительству и полностью гарантирующей интересы государства[139].

С этого времени и до 1874 года постоянно предпринимались попытки реформировать организационную структуру МВД. В конфиденциальном меморандуме от 12 октября 1861 года Валуев обращался к директорам департаментов, запрашивая предложения по способам сокращения внутренней переписки. Он выражал озабоченность по поводу департаментализма, ярко проявившегося в МВД уже с 1802 года. Министр задавался вопросом, какие проблемы должны решать губернские чиновники без предварительного информирования и одобрения центрального министерства, а какие – само министерство, не связываясь с другими министерствами или иными высшими руководящими органами.

В министерстве существовало много уровней формальной власти или инстанций, но не было никаких четких иерархических принципов, регулировавших распределение фактических полномочий по принятию решений. Колоссальный рост внутренней корреспонденции был вызван административной необходимостью передавать материалы и запросы по инстанциям и согласно иерархии как в центральных ведомствах, так и из провинций в Санкт-Петербург. Кроме того, разрастались и официальные коммуникации с прочими министерствами и ведомствами, что весьма замедляло решение многих вопросов.

Валуев заявлял об отсутствии четкого понимания того, что на практике должна означать «децентрализация», полагая, впрочем, что опытным чиновникам департаментов сподручнее оценить работу министерства и предложить альтернативные процедуры[140]. И хотя ответы директоров так нигде и не были зафиксированы, вопросы с подобным же обращением за предложениями проявлялись во всех попытках реформировать штатное расписание МВД.

В первый год своего министерства Валуев также пытался укрепить различные институциональные основания министерского аппарата. В записке от 6 июля 1861 года министр запрашивал в штат еще десять чиновников для особых поручений в дополнение к 24, уже находившимся в распоряжении министра. Всем им назначались чины V, VI и VII[141] классов со всеми служебными льготами, но без жалованья. Валуев описывал их в качестве совершенно незаменимых персонажей для выполнения стоящей перед ним задачи: им надлежало проехать по территории всей империи, поскольку «в нынешнее время министерство испытывало трудности в части внедрения различных своих директив». Для осуществления подобного плана Валуеву требовались опытные чиновники, поскольку рядовые служащие министерских департаментов зачастую не годились для выполнения таких задач, а их «служебные качества» оставались не известны ни начальникам, ни министру. По-видимому, запрос Валуева был одобрен. Как правило, на эти должности он назначал лично знакомых ему людей, дабы избежать кадровых проблем в регулярных иерархических учреждениях министерства. Так, Валуев назначил двоих: Д. Толстого и В. Фукса (см. Главу 4).