Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В бытность Бибикова министром МВД также претерпело ряд структурных и процедурных преобразований. Были существенно расширены полномочия министерства по изданию циркуляров и инструкций для губернских правлений, а прежние министерские распоряжения вплоть до 1802 года были кодифицированы по соответствующим статьям Свода законов. Изданные собрания этих циркуляров должны были послужить министерским чиновникам своего рода пособием по каждодневной распорядительной деятельности[123].

Одним из важнейших факторов, повлиявших на рост министерской власти в XIX столетии, явилось расширение специальных полномочий министра внутренних дел, наделенного теперь правом по собственному усмотрению издавать циркуляры, инструкции и даже постановления, имеющие силу закона (или же дополняющие уже действующий) и относящиеся как к непосредственным подчиненным, так и ко всему обществу в целом. Основным изъяном министерской системы вплоть до 1825 года можно считать как раз скромное количество изданных циркуляров. По МВД Варадинов предлагает следующую статистику:

Министерство полиции (1811–1819) – 98

Варадинов подчеркивает, что представленные данные не совсем полны, учитывая утраченные и уничтоженные документы, а также разночтения в классификации. Однако же факт остается фактом: имеющиеся данные не позволяют прийти «ни к какому заключению, ни даже к идее о [какой бы то ни было] централизации». Полномочия министра были по-прежнему размыты и туманны, а само министерство еще до конца не оформилось в качестве самостоятельной институции: постановления, которые чуть позже будет издавать самолично министр, тогда все еще нуждались в царском росчерке.

Ситуация кардинально переменилась в период с 1826 по 1853 год, когда в МВД было издано аж 4870 циркуляров, или приблизительно 180 на каждый год. Укрепление законотворческих позиций МВД не ослабевало и при Александре II: после освобождения крестьян ведомство все еще ежегодно издавало огромное количество циркуляров (не считая помеченных грифом секретности). Отличить циркуляр от закона было подчас нелегко, поскольку большинство и тех и других представлялись дополнением к положениям, выписанным в Своде законов, но само количество министерских циркуляров в это время свидетельствует о чрезвычайной силе административной власти (и закона) в дореволюционной России. Циркуляры надлежит рассматривать в качестве одного из столпов министерской формы правления в России, а равно одной из главных препон на пути разделения властей или верховенства права.

Пример департаментов МВД с их «юными дарованиями» наглядно показал, что на этом уровне ведомство вполне в состоянии разрабатывать сложные проекты административных преобразований. Во второй половине николаевского царствования Петровский, Киселев и прочие вознесли министерское правительство до неприступных высот, утвердив его незаменимое положение в системе самодержавной власти. Крымская война и междуцарствие 1855 года явили собой разве что кратковременную заминку в осуществлении базовых моделей институционального развития и порядка. Отсюда и сами Великие реформы можно рассматривать в качестве пиковой точки процессов, развернувшихся задолго до крымского поражения, в котором, как предполагают, и зародился преобразовательный импульс. При этом важно помнить, что, несмотря на все достигнутые успехи, ведомственные чиновники по-прежнему действовали сугубо в рамках министерской власти; административное управление по-прежнему означало политическую деятельность, и даже в «просвещенных» чиновничьих кругах не имели понятия о политических преобразованиях.