Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Предложенная Ланским программа «законных мер» по усилению регулярных губернских властей насчитывала восемь пунктов: 1) «обращать особое внимание на личные достоинства и способности начальников губерний и, постоянно следя за действиями их по предпринятому преобразованию, давать им надлежащие наставления для успешного разрешения оного»; 2) назначить сторонников реформ из губернских комитетов на губернаторские и иные высшие должности, «не затрудняясь притом разрядами чинов, которые только стесняют в выборе дельных и способных людей»; 3) «расширить и усилить… пределы власти начальников губерний на основании тех данных, которые уже собраны в Министерстве [внутренних дел] по особому Высочайшему повелению»; 4) на время внедрения освободительной реформы «освободить начальников губерний от председательства во всех подведомственных им губернских учреждениях, [возложив его] на вице-губернаторов. Вследствие сего самим губернаторам легко будет наблюдать за порядком исполнения [царских] положений об улучшении быта крестьян», поддерживая «при этом спокойствие и общественную безопасность»; 5) «предоставить начальникам губерний устранять всех полицейских чиновников, определяемых и по выборам, и от правительства, кои окажутся неблагонадежными или неспособными к беспристрастному действию при введении нового порядка»; 6) «ассигновать в распоряжение начальников губерний особые суммы на экстраординарные расходы»; 7) «снабдить губернаторов особою инструкциею, которая впрочем не прежде может быть составлена с должною ясностию и определительностию, как по рассмотрении положений губернских комитетов. В этой инструкции [следует] указать и объяснить меры, которые должно будет принимать как против крестьян, так и помещиков, [в случае] затруднений и препятствий [с их стороны] ко введению новых положений»; 8) на случай необходимости задействовать воинские части заранее «снабдить [их] начальников надлежащими наставлениями [и в том числе] ясно определить отношения [их] к гражданскому ведомству[176].

Соглашаясь с первым пунктом, Александр остался при убеждении, что этого недостаточно без учреждения временных генерал-губернаторств. В любом случае, утверждал он, генерал-губернаторы более эффективно, нежели гражданские власти, сумеют реализовать надлежащие для освобождения крестьян меры, описанные Ланским. Последний был потрясен столь резкой отповедью государя[177]. В письме Александру от 7 августа 1858 года министр засвидетельствовал, что записка вполне отражала собственную его позицию, огласить которую он взялся сугубо из преданности государю и многолетнего опыта государственной службы. К этому Ланской присовокупил прошение об отставке, которую в силу до конца не ясных причин – возможно, из-за восприятия Ланского и его ведомства как некоторого символа освободительного дела – Александр не одобрил, попросив министра остаться при занимаемой должности и настояв, чтобы Главный комитет не дал хода проекту Муравьева[178].

Ланской поддерживал регулярные государственные институции, приравнивая их ко внутренней иерархии МВД, а значит, в конце 50-х годов он (а также и Арцимович с Милютиным) понимал под «децентрализацией» исполнение принципа депарламентаризма, по Сперанскому. Такой взгляд подразумевал перестройку традиционной министерской власти с отходом ее от личностной составляющей без ущерба для власти центрального правительства. То был насквозь державнический взгляд, но именно в институциональном смысле, принятый впоследствии в качестве кредо рядом европейских и русских бюрократических реформаторов конца XIX столетия. Однако было бы ошибкой, подобно Старру, искать здесь полномасштабную идеологию децентрализации с ослаблением бюрократического контроля над губерниями; также было бы не менее ошибочно клеймить Александра II и Муравьева «бюрократическими централизаторами», игнорируя их презрительное отношение к государственным образованиям, которые они якобы стремились укрепить.