Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Его затяжное противостояние с представлявшими политическую угрозу бюрократической гегемонии земскими и судебными учреждениями началось практически с самого момента их создания, а оплотом обороны полицейских функций от них являлся губернаторский пост. В 1866 году Валуев и присоединившиеся к нему Шувалов и министр государственных имуществ А. А. Зеленый представили Александру особую записку, в которой отстаивали необходимость существенного расширения губернаторских полномочий. Прежде всего они утверждали, что власть губернаторов была уже чрезвычайно ослаблена соперничеством с пореформенными институциями. Далее утверждалось, что столь долго откладываемая реформа губернского управления теперь имеет первостепенное и неотложное значение ввиду растущей независимости земских и судебных учреждений как в общественном, так и в официальном сознании. Авторы записки сетовали, что, хотя русские законы по-прежнему официально именовали губернатора «хозяином» вверенной ему области, данный статус теперь утратил актуальность. Губернатор более не обладал властью над чиновниками, не причастными к МВД, равно как и служащими иных учреждений, не мог влиять на губернские назначения чинов ниже VII класса в органах, не относящихся к МВД, и лишился надзорных полномочий. Последнее представлялось авторам записки критической проблемой, связанной с разделением властей и взаимоотношениями судебных институций с административной властью в лице губернаторов и МВД. По сути, предлагалось водворить под губернаторский контроль вообще все вопросы местного управления и правосудия: судопроизводство, прошения, ревизии – словом, вся губернская жизнь отходила под ответственность губернатора как полноправного ее хозяина. Поскольку же окончательная реформа губернского управления и полиции представлялась делом не скорым, авторы просили императора принять решение по их предложению незамедлительно, без представления в Государственный совет.

Александр проект одобрил, и после спешного обсуждения на особой комиссии он был передан в Комитет министров, посвятивший его рассмотрению два заседания: 5 и 12 июля 1866 года. Как и предлагалось Валуевым, полицейские полномочия губернаторов были подтверждены и расширены. Функции надзора за всеми административными учреждениями и персоналом получили четкое определение, без пустых отсылок к прежнему законодательству. Губернатор получил право закрывать любые собрания, частные общества, клубы или артели, деятельность которых он бы счел враждебной «общественному благоустройству и государственной безопасности», лишь уведомляя о том МВД. Отдельно подтверждалось «точное исполнение» губернаторами целого ряда законов, предписывающих и регулирующих отправление политического правосудия в так называемых чрезвычайных обстоятельствах. В журнале Комитета подчеркивалось, что означенные законы не были ни отменены, ни заменены Судебной реформой 1864 года, гарантировавшей соблюдение надлежащей правовой процедуры. Подтверждены были и дискреционные полномочия всех министров, в особенности главы МВД, позволявшие циркулярно и декретивно подкреплять и расширять полицейскую власть на местах[223].

Полицейские полномочия правительства и легитимность административной юстиции Валуев отстаивал и в написанном в следующем году меморандуме, в котором резко нападал на новые судебные органы и их основополагающие принципы. Губернаторы, вновь настаивал он, утратили административную и моральную власть, оставив тем самым государство менее защищенным, нежели западноевропейские державы. Отдельно Валуев отмечал мировых посредников и прокуроров – наиболее враждебных государственным интересам уездных чиновников. Прокуроры, по его мнению, препятствовали отправлению распорядительной власти губернатором, чья позиция сводилась теперь лишь к стороннему наблюдению вместо деятельного попечения об «интересе государства и самодержавной власти». Министр указывал на растущий индивидуализм и угрозу материалистических и критических идей[224], особенно пагубных для России ввиду низкого уровня общественного развития. Роль государства, утверждал он, сменяется с опеки на регулирование индивидуальных устремлений, а потому надлежит обеспечить, чтобы эти устремления не противоречили государственным интересам. Добиться подобной цели можно было, по мнению Валуева, лишь новыми методами[225].

На вызовы общественной критики и дуализм принципов и институтов внутри самого правительства Валуев ответил возрождением министерской власти. В силу Великих реформ правительство оказалось в совершенно новом для себя положении, а государство и общество переживали фундаментальную переоценку ценностей. В условиях кардинального социально-политического переустройства Валуев стремился удержать целостность административной и полицейской власти, обеспечивая их, как он полагал, законное, главенствующее место в структуре государства[226]. С этим охотно соглашались и его преемники на посту, так что после 1868 года подобная позиция сделалась характерной чертой МВД.