Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Представление Валуева было рассмотрено Департаментом законов Государственного совета на заседаниях 23 апреля и 23 мая 1866 года. Члены совета встретили предложение в штыки, немедленно связав его с реформой штатного расписания: на одобрение юрисконсультского органа МВД могло рассчитывать лишь в случае окончательного принятия новых табелей. Сверх того заседатели постановили, что и в таком случае потребуются соответствующие сокращения штата и расходов. Совет вернул Валуеву его же прошлогодний аргумент, согласно которому Земская и Судебная реформы должны сократить корреспонденцию МВД по юридическим вопросам, а департаменты общих дел, исполнительной полиции, а также Хозяйственный департамент уже успешно этими вопросами занимались.

Предлагаемые функции юрисконсультского отдела Совет расценил как посягательство на установленные обязанности уже существующих департаментов МВД. Столь широкие полномочия, предостерегали Валуева члены Совета, чреваты разобщенностью в деятельности органов МВД, а потенциально могут привести даже к пагубному антагонизму среди отдельных министерских чиновников. Совет счел, что окончательное решение по предложенным проектам должен выносить Совет министров, как предписывалось параграфами 27 и 98 Манифеста 1811 года об учреждении министерств. Надлежащую подготовительную работу, утверждали члены Совета, могут взять на себя директора департаментов и чиновники по особым поручениям. Таким образом, Государственный совет первоначально не одобрил валуевский проект об учреждении юрисконсультского органа с подразумеваемой им враждебностью между административной властью и судебной системой. Валуеву, однако же, нельзя было так просто отказать – уже в мае Государственный совет изменил свое решение, одобрив проект в качестве «временной» меры до завершения реформы штатного расписания[231].

Наряду с Департаментом исполнительной полиции, Юрисконсультская часть стала одним из ключевых защитников гегемонии министерской бюрократии и верховенства государственной административной власти в период с 1866 по 1880 год, способствуя также укреплению министерской власти. Китицын был автором поданных МВД проектов губернской реформы конца 60-х – начала 70-х годов и принимал участие во всех особых совещаниях и комиссиях, рассматривавших нарастающее противостояние административной и судебной власти. Он выражал то же мнение, что и Валуев, в отношении необходимости защиты себя государственной властью от пореформенной судебной системы и прокураторы. На протяжении 70-х годов они настойчиво заявляли, что судебное чиновничество, стремясь обеспечить общественный порядок, постоянно ущемляет положение полиции и администрации[232]. Введенные в оборот реформой 1864 года судебные процедуры, считали они, унижали чиновников управ и полицейских, подрывая их авторитет и влияние в глазах граждан. Кроме того, они были убеждены, что судебная власть более не служит государственным интересам.

Подводя итог, можно сказать, что Валуев видел необходимым для самодержавной России решить те же проблемы, с которыми сталкивались и западноевропейские державы на фоне роста политической базы (вылившегося в итоге в массовую политику); также остро стояли вопросы общественной поддержки государства и поддержания условий, благоприятствовавших экономическому росту, необходимому для удовлетворения интересов соответствующих элит. После Крымской войны граф Валуев был первым из прозорливых русских бюрократов, осознававших проблемы наступившей эпохи и предлагавших способы их решения посредством институциональных преобразований и государственных реформ. Поданные им проекты и публицистические труды предвосхитили позднейшие попытки Лорис-Меликова и Столыпина подстроиться к требованиям новой государственности в рамках институциональной системы, обремененной традициями и одолеваемой структурной слабостью. Впрочем, политическая дальновидность Валуева отличалась от видения Лорис-Меликова той дистанцией, что каждый из них готов был осилить, стремясь соответствовать меняющимся политическим требованиям своего времени, а также духом их отношения к политической легитимности. Ирония истории заключается в том, что валуевская озабоченность полицейской властью и административной гегемонией во второй половине 60-х способствовала усилению традиционной министерской власти, послужившей одной из причин провала плана 1881 года Лорис-Меликова по «спасению самодержавия».

Александр Егорович Тимашев (1868–1878)

Назначение в марте 1868 года Александра Егоровича Тимашева министром внутренних дел явилось наглядным свидетельством, что управленческие таланты и политическое видение отнюдь не обязательны для получения министерского портфеля. В отличие от двух своих предшественников Тимашев – кадровый военный, генерал от армии, и полицейский чиновник, бывший начальник III Отделения и шеф жандармов, а также богатый помещик с имением в сто тысяч десятин в Оренбургской губернии. Смена Валуева на Тимашева отражала нарастающую консервативную силу самодержавия.