Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Большинство историков согласны с тем, что уже вскоре после 1861 года влияние прогрессивной бюрократии сошло на нет[336]. Александр и многие высокопоставленные чиновники опасались крестьянских волнений и политических притязаний со стороны дворянства; по мере же усиления радикальной оппозиции вследствие Крестьянской реформы, а также Польского восстания 1863 года сторонники традиционного самодержавия все более усиливались. Покушение Каракозова в 1866 году еще более укрепило консервативные настроения Александра, побудив его передать внутриполитическую инициативу традиционалистам и, что еще более важно, доверить им рычаги политического управления министерской бюрократией. Александр отправил в отставку нескольких министров-реформаторов, весьма различных по взглядам (вроде Головнина и Валуева), назначив вместо них людей, преданных традиционному идеалу министерской власти: А. Е. Тимашев сделался министром внутренних дел, граф Д. А. Толстой – народного просвещения, а граф К. И. Пален – юстиции. Шефство над III отделением и корпусом жандармов император доверил политически умному и проницательному графу П. А. Шувалову. Все они, хотя и расходились в деталях, были согласны в фундаментальных убеждениях, и Александр открыто солидаризировался с их ценностями и проводимой политикой. Результатом явилось восстановление в правах консервативного внутриполитического курса: взятый еще валуевским МВД, теперь он с отчетливостью проявлялся в движении всего правительственного аппарата. Традиционный идеал министерской власти господствовал практически повсеместно, хотя в 70-е годы еще продолжалась вялая борьба за хоть какую-нибудь форму представительства или общественного участия в законодательном процессе.

Сама министерская бюрократия, создатель и двигатель Великих реформ, оказывалась той силой, которая в худшем случае подрывала их, а в лучшем – весьма скверно содействовала их развитию[337]. Самодержец попросту отмахивался от планов дарования русскому народу больших политических прав и преобразования характера министерской власти через включение в законодательный процесс представителей общественности (как предлагал и Валуев в 1863-м, и великий князь Константин Николаевич – в 1866-м, и граф Шувалов – в начале 70-х). Теперь даже явные успехи административных реформ начинали меркнуть на фоне достижений начала правления Александра.

Хотя подобный взгляд на эпоху верен по существу, он оказывается проблематичным, когда мы беремся рассматривать ее с институциональной точки зрения. Вглядевшись в глубинные структуры политической истории александровского царствования, мы ясно различим известную преемственность. После 1866 года был проведен целый ряд значимых преобразований: в 1870 году – реформа городского самоуправления, в 1875-м – военная реформа, тогда же было переработано и николаевское Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, действовавшее в эпоху Великих реформ и в дальнейшем[338]. Подготовкой муниципальной реформы в 60-е годы занимался Хозяйственный департамент МВД в сотрудничестве с рядом ведомств, безусловно в большой степени опираясь на опыт реформы петербуржского самоуправления 1846 года. В ряде областей предпринимаемые шаги были явно медлительны, последовательнологичны и имели целью купировать эффект широко тиражируемых политических событий. По сути, в течение всего правления Александра II министерской бюрократии приходилось разбираться со множеством проблем, порожденных масштабными Великими реформами. Целый ряд первоклассных советских и западных исследований позволяет по-новому взглянуть на политическую историю александровского правления, хотя и в их случае остаются некоторые смысловые лакуны, особенно применительно к периоду с 1866 по 1878 год[339]. Все это порядком затрудняет точную оценку институционально-политических взаимоотношений.

Уже на заре александровского царствования МВД и прочие министерства приступили к проработке разнообразных административных, социальных и экономических проблем, так и остававшихся в царской повестке вплоть до 1881 года, а отчасти перекочевавших и в XX век[340]. Чтобы яснее понять политические недостатки тогдашнего режима, необходимо пристально изучить причины подобной медлительности и столь скромных результатов. Структурные проблемы вкупе с идеологическими противоречиями обусловливали невозможность достижения консенсуса при выработке решений на высшем уровне. В самом деле, государственная политика, как правило, представляла наименьший общий знаменатель институциональных интересов. Сочетание внутриполитических проблем с огромным давлением, оказываемым на замкнутый бюрократический мирок, имело вполне логичным следствием нерешительность и медлительность. Как итог, по крайней мере в 70-е годы, законодательная система утратила дееспособность, а явные симптомы внутриполитического паралича наблюдались уже в 60-х.