Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

В своей монографии, посвященной царствованию Александра II, В. Г. Чернуха тонко анализирует усилия самодержавия, направленные на продвижение структурных преобразований [Чернуха 1978]. Она подробно разбирает три тематических примера: 1) попытки учреждения некоторой формы представительства (в этой связи далее разрабатывается термин «правительственный конституционализм»); 2) вопрос о создании объединенного «кабинетного» органа исполнительной власти; 3) планы конца 60-х – 70-х годов реформировать налогообложение, включая введение обязательного для всех сословий подоходного налога. Обсуждение этих вопросов приводит к следующим выводам. Во-первых, самодержавие весьма страдало от структурных проблем, поражающих его исполнительную и законодательную ветви. Во-вторых, высшее чиновничество вполне осознавало эти проблемы и, предлагая способы их решения, вдохновлялось европейскими примерами. Наконец, в-третьих, в содействии с приверженцами идеала министерской власти Александр своим царским авторитетом поддерживал многочисленные структурные проблемы, институциональные и идеологические конфликты, тем самым с успехом блокируя ход реформ. Данную аналитику поддерживает и работа И. В. Оржеховского, в которой описывается, как с середины 60-х годов царский режим все более склонялся к полицейской власти (во главе с МВД), тем самым все сильнее отклоняясь от уже взятого реформаторского курса [Оржеховский 1974]. То же говорит и Е. А. Твардовская: в своей монографии о М. Н. Каткове она разрабатывает модель идеологии династического консерватизма в качестве аналитического инструмента для понимания самодержавной власти и внутренней политики того времени [Твардовская 1978].

Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.

Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «про-бюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап – валуевское министерство с 1861 по 1868 год, – безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.