Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» – традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и не созданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД – главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра[343].

В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем – с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое видение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.

Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского видения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего 1859 года, но от деятельного участия в дальнейшей работе над Крестьянской реформой был отодвинут более молодыми и «ультрапрогрессивными» фаворитами министра – Милютиным и Соловьевым [Левшин 1885: 535, 539 прим., 544–554].

В следующие несколько месяцев МВД всячески давило на местных дворян, чтобы те обратились к Александру с просьбой позволить создавать комитеты согласно программе рескрипта. По заведенному порядку министерство побуждало непокорных дворян подавать прошения в качестве якобы «выхода на арену политической жизни». Нобилитет, по мысли министерской бюрократии, должен был предстать добровольным инициатором и старательным партнером в деле собственного преображения, в то время как всем заправляло бы само МВД. То, что казалось смелым шагом к конституции – институционализация участия дворян и профильных специалистов в законодательном процессе через губернские комитеты, – на деле являлось откровенной манипуляцией [Захарова 1975: 25–27]. Реальная политическая власть, право на инициативу и принятие решений – все это должно было оставаться государственной монополией, реализуемой посредством министерской бюрократии.