Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»², а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»³, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.

Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов⁴ (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).

Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых⁵ путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)⁶; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)⁷.

Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».

Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании⁸. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).