Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

В литературе отмечается, что первым актом, в котором принцип первоочередности идеологического воспитания нашел свое выражение, является подписанный 12 апреля 1918 г. В. И. Лениным декрет СНК «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции»¹⁵. В декрете особо подчеркнута необходимость организации экскурсий для рабочих и школьников, и в ноябре 1918 г. при Народном комиссариате просвещения РСФСР (далее – Наркомпрос) создается бюро школьных экскурсий. Руководство советской республики задумывается и о необходимости оздоровления населения страны, переживающей разруху и голод Гражданской войны. 4 апреля 1919 г. В. И. Ленин подписывает декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения»¹⁶.

Таким образом, заложена основа зарождающегося в республике туризма, получившего свое дальнейшее развитие в 1920-е годы. Его основные направления определяются идеологическими, познавательными и оздоровительными функциями. Начала свое формирование и система источников правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания¹⁷.

По всей стране создаются экскурсионные секции, экскурсии становятся неотъемлемой частью учебного процесса в школах¹⁸, возрастает число производственных экскурсий. Так, в 1918 г. музеи и достопримечательности г. Петрограда посетили 4101 чел., а в 1921 г. число посетителей составляло уже 126  327 чел.: 68  133 – представители армии и флота, 34  250 – курсанты общеобразовательных курсов, 27  680 – члены рабочих клубов, 23  000 – представители профсоюзов, 16  000 – рабочая молодежь¹⁹.

В результате возникает необходимость централизации управления данной сферой, и во главе отрасли становится Наркомпрос²⁰. Однако, как отмечает г. С. Усыскин, советский туризм лишь на первом этапе развивался как общественная инициатива, а далее в силу искусственно созданного его социально-политического характера – как государственная монополия и до 1928 г. не имел ни организационного центра (существуют и действуют созданное в 1901 г. Российское общество туристов (далее – РОТ) и Наркомпрос), ни устойчивой нормативной базы вплоть до перехода в январе 1929 г. сферы туристско-экскурсионного обслуживания под контроль ВЛКСМ и профсоюзов (ВЦСПС). В 1929 г. деятельность РОТ признана ВЦСПС неудовлетворительной, оно переименовывается в Общество пролетарского туризма РСФСР (далее – ОПТ РСФСР), одними из целей которого являются распространение идей организованного туризма и содействие обороне СССР путем военизации туризма и др²¹. Заметим, что ОПТ РСФСР организовывало походы самодеятельных туристов, тогда как государственное акционерное общество «Советский турист» (Совтур), учредителем которого был Наркомпрос, а акционерами – граждане СССР, купившие его акции (1 акция – 1 рубль), являлось туристским объединением, обслуживавшим туристов на плановых маршрутах.

Характерно, что при осуществлении ОПТ РСФСР 90% туристско-экскурсионного обслуживания в стране ему все же не хватает материальных мощностей, и СНК СССР в марте 1930 г. принимает постановление «О слиянии государственного акционерного общества «Советский турист» с ОПТ РСФСР и создании Всесоюзного добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ)»²².

Несмотря на указание в названии ОПТЭ «добровольное общество», деятельность организации была поставлена на государственную основу. Признание «де-юре» данного факта произошло только 17 апреля 1936 г. после принятия ЦИК СССР постановления о ликвидации ОПТЭ с формулировкой «…отсутствие целесообразности дальнейшего развития туризма в рамках добровольного общества»²³. Это подтверждает приведенный ранее тезис о проведении мероприятий по четкой централизации сферы туристско-экскурсионного обслуживания, ее сращении с органами государственного управления как одного из рычагов идейно-политического воспитания народа. В результате происходит переход всей инфраструктуры, принадлежавшей ОПТЭ, к ВЦСПС, а точнее, к созданному в его структуре Туристско-экскурсионному управлению (далее – ТЭУ ВЦСПС). Начинается второй этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР (1936–1970 гг.).

Туризм, являясь одним из рычагов идеологической пропаганды, формой отдыха и важным средством идейно-политического воспитания населения, становится одной из ведущих отраслей его обслуживания, «общественно-социальным явлением, способствовавшим выполнению важных общественно-политических функций»²⁴.