Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

В этой связи трансформируется не только система органов управления сферой (продолжается процесс централизации, устанавливается монополия государства), но и законодательство; развивается классификация уже сложившихся к данному этапу видов туризма. Так, используя предложенные UNWTO критерии классификации путешествий по типам: внутренний, въездной, выездной туризм, отметим, что в СССР на первом этапе развития законодательства о туристско-экскурсионном обслуживании формируется внутренний туризм (что, как представляется, обусловлено сложившейся в стране политико-экономической ситуацией). В рамках второго и последующих этапов на территории СССР (с 1993 г. – России) развивается и выездной туризм. При этом если на первом этапе развиваются такие его виды, как: 1) по характеру организации – плановый и самодеятельный (в настоящее время эти виды определяются как организованный и неорганизованный); 2) по возрасту участников – детский, молодежный, туризм для взрослых; 3) по интенсивности – постоянный, сезонный; 4) по функциональному признаку – образовательный, познавательный (экскурсионный), лечебно-оздоровительный, то в течение второго и последующих этапов отдельными направлениями станут и такие виды туризма, выделяемые по функциональному признаку, как рекреационный, спортивный (пешеходный, горный, водный, лыжный, горнолыжный, спелеологический, конный, велосипедный, автомобильный) и деловой. Немаловажно, что религиозный и этнический виды туризма не найдут своего развития вплоть до распада СССР²⁵.

Существенно, что развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР сосредоточило в себе и создание новых форм управления сферой туристско-экскурсионного обслуживания, обусловленного уже сложившейся административно-командной системой, расцветом культа личности и агрессивной пропагандой спорта и туризма, а также полное уничтожение в годы войны туристско-экскурсионной инфраструктуры, затем ее восстановление и выход СССР на международный рынок туризма.

Следующим шагом после создания ТЭУ ВЦСПС стала передача всего руководства самодеятельным туризмом Всесоюзному совету физической культуры при ЦИК СССР, преобразованному впоследствии во Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при ЦИК СССР, который фактически начинает действовать лишь в 1938 г., приняв приказ от 19 февраля 1938 г. № 649 «О мерах по развитию туризма и экскурсий среди трудящихся». Приведенный акт определяет огромное значение туризма как средства политического, культурного и физического воспитания при имеющем место неудовлетворительном состоянии туризма. В этой связи Управлению учебными физкультурными заведениями совместно с ТЭУ ВЦСПС поручено разработать план подготовки кадров по туризму.

Во исполнение отмеченного приказа Всесоюзный комитет по делам физкультуры и спорта при ЦИК СССР 26 марта 1939 г. утверждает Положение о значке «Турист СССР», тем самым предпринимает попытку стимулировать развитие спортивного туризма²⁶.

Таким образом, переживая в 1937–1941 гг. период жесткой комплексной реорганизации структуры управления туристско-экскурсионной сферой, ее подчинение административно-командной системе, основой которой служило тотальное планирование географии и кадровой политики, туризм продолжает развиваться. Однако «…с началом Великой Отечественной войны, – отмечает Г. Ф. Шаповал, – туристско-экскурсионная деятельность в стране полностью прекращена»²⁷. Вместе с тем Г. С. Усыскин говорит о продолжении работы профсоюзов в сфере туристско-экскурсионного обслуживания на территориях, не охваченных военными действиями²⁸.

Очевидное противоречие, думается, возникло в силу того, что авторы по-разному оценивают объем туристских потоков. Рассматривая довоенные объемы туристско-экскурсионного обслуживания (в 1937 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 2  920  000 чел.) и сравнивая их с военными (в 1942 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 261  962 чел.; в 1943 г. – 287  827 чел.; в 1944 г. – 628  375 чел.), обнаруживается, что фактически туристско-экскурсионные услуги оказывались, но в силу их незначительности можно говорить об их отсутствии²⁹. Бесспорным остается лишь то, что еще до окончания Великой Отечественной войны решением секретариата ВЦСПС от 24 апреля 1945 г. «О восстановлении деятельности туристско-экскурсионного управления ВЦСПС» восстанавливается деятельность ТЭУ ВЦСПС «…с целью показа и ознакомления трудящихся с героикой… войны… а также пропаганды туризма как массового культурного отдыха трудящихся»³⁰.