Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Все прекрасно понимали, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить из федерального политического пространства чересчур активничавших в 1998 – 1999 гг. регионалов, усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сделать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства, хотя его уже начинали формировать. В любом случае лучше, когда противовес есть, пусть он и не нужен, чем когда нужен, а его нет . Формально же, как следовало из телеобращения Путина, целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев и профессионализация палаты.

Что в действительности Президент тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов в 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти – исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно, являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества {…}».

Изменение порядка формирования Совета Федерации не просто проводилось вместе с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности, это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность, как известно, в то время было весьма затруднено. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации.

Согласно принятому Думой 19 июля 2000 г. (и одобренному сенаторами 26 июля) Закону представитель от законодательного органа власти региона избирается этим органом на срок своих полномочий (представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты, при формировании парламента путем ротации представитель избирается на срок полномочий его однократно избранных депутатов [64] ). Кандидатуры для избрания представителя вносятся на рассмотрение председателем парламента (при двухпалатной структуре – поочередно председателями) – таким образом «подсластили пилюлю» для выбывающих из Совета Федерации спикеров. Группой депутатов численностью не менее одной трети от их общего числа могут быть внесены и альтернативные кандидатуры.