«Сложносоставные субъекты Российской Федерации», или, если точно, сложносоставные регионы, появились в ходе реформ федеративной системы в 1990-е гг. Но основа этой конструкции была заложена гораздо раньше.
В 1920 – 1930-х гг. в ряде краев и областей РСФСР были образованы национальные округа: Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Агинский Бурятский), Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский), Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Усть-Ордынский Бурятский), Таймырский (с 1940 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий)), Чукотский, Эвенкийский и Ямальский (с 1940 г. Ямало-Ненецкий) и др. Изначально это были краевые или областные территориальные единицы со специальным статусом, обусловленным проживанием на соответствующих территориях народов, которым по причине малочисленности или отсталости не хотели предоставлять автономию. Союзная Конституция 1936 г. и российский Основной Закон 1937 г. преобразовали национальные округа в территориальные единицы СССР и РСФСР. При этом они остались в составе других территориальных единиц РСФСР (и СССР) – краев и областей, то есть конструкция «национальный округ в составе края, области» стала сложносоставной. По итогам конституционной реформы в СССР и РСФСР в 1977 – 1978 гг. оставшиеся к тому времени национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав им не дали, то есть автономиями не сделали. К тому времени АБАО входил в Читинскую область, КПАО – в Пермскую, КАО – в Камчатскую, НАО – в Архангельскую, УОБАО – в Иркутскую, ЧАО – в Магаданскую, ХМ АО и Я НАО – в Тюменскую, а TAO и ЭАО – в Красноярский край.
Действительно автономными округа стали только в 1990 г. – за ними закрепили право на взаимодействие с органами власти и управления РСФСР, предполагалось, что каждый округ удостоится отдельного закона о себе (ранее принимались «индивидуальные» законы об автономных областях). Тогда же императивную формулировку Конституции о вхождении округов в состав края или области изменили в диспозитивном ключе. Было записано, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область».
Следующим этапом стало заключение в 1992 г. Федеративного договора, по которому и края, и области, и автономные округа стали субъектами Федерации. Так появилась конструкция «носитель статуса субъекта Федерации в составе носителя статуса субъекта Федерации». В том же году Чукотский автономный округ инициировал принятие Закона о своем выходе из состава Магаданской области. В 1993 г. он был признан Конституционным Судом соответствующим Конституции 1978 г.
Действующая Конституция в части 4 статьи 66 констатирует, что в России есть автономные округа, входящие в состав края или области, то есть она фиксирует положение, имевшее место на момент ее принятия. Но, к великому сожалению, до сего дня абсолютное большинство российских политиков и экспертов начисто отказываются даже от попытки логически и непротиворечиво объяснить, как автономный округ может одновременно быть составной частью края или области и субъектом Федерации.
Общим местом стали штампы вроде «часть не может быть равна целому», «абсурд», «юридический парадокс», «конституционный тупик». Одни предлагали вывести округа из состава края, областей, настаивая, что при «вхождении-включении» субъекты Федерации оказываются в неравном положении, то есть нарушаются основы конституционного строя. И что, по крайней мере, отдельно взятые ХМАО и ЯНАО уже давно достойны полной самостоятельности (с последним нельзя не согласиться). Другие убеждали в необходимости лишения округов статуса субъектов Федерации и их объединения с краем или областями в единые регионы, особенно упирая на бедность и, прямо скажем, убогость большинства округов.
На самом деле нужно просто признать, что у края или области, включающих в свой состав один или два автономных округа, есть статусы как субъекта Федерации, так и «включающей» территориальной единицы.
А у округа, следовательно, статусы субъекта Федерации и «входящей» территориальной единицы. Иначе говоря, округа входят в состав края или области, а те включают их не как равноправные субъекты Федерации, а как носители других статусов. Будучи членами Федерации, край или область и автономный округ суть самостоятельные равноправные субъекты, а если их рассматривать как «входящую» и «включающую» территориальные единицы, то это два субъекта, между которыми возможны и даже обязательны субординационные отношения.
Статус субъектов Федерации – базовый видовой статус российских регионов. В то время как статусы «входящей» и «включающей» территориальных единиц – это другие видовые статусы. Грубо говоря, есть единый для всех набор прав и обязанностей, и есть наборы прав и обязанностей только для определенных групп регионов. По состоянию на 1993 г. один российский край и шесть областей являлись одновременно субъектами Федерации и «включающими» единицами, девять автономных округов – субъектами Федерации и «входящими» единицами. [112]
О таких тонкостях никто не задумывался, тем более что некоторые округа в 1990-е гг. взяли курс на отделение от края, областей. «Вырваться на свободу», добившись принятия специального Закона, удалось только ЧАО. Остальных, включая ХМАО и ЯНАО, Центр осадил. Им оставалось только всячески демонстрировать самостоятельность, к примеру, отказываясь проводить на своих территориях краевые или областные выборы. Особенно жестко вели себя именно ХМАО и ЯНАО, а также ТАО.
В качестве регуляторов отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами Конституция называет федеральный закон и договор между органами государственной власти (ч. 4 ст. 66). В 1990-е гг. предпринимались попытки принять закон об основах отношений края, областей с автономными округами, но успехом они не увенчались. Что до договоров, то они активно заключались, и некоторые из них сыграли свою положительную роль в снятии спорных вопросов, налаживании сотрудничества и т. д. Однако их юридическое качество в целом было невысоким.
В конечном счете проблему пришлось решать Конституционному Суду. В Постановлении от 14 июля 1997 г. было четко указано, что территория «входящего» автономного округа есть составная часть территории края или области, а население округа – часть населения края или области. Поэтому население округа должно принимать участие в выборах в краевые или областные органы власти. Но «вхождение – включение» не умаляет статус округа как субъекта Федерации, не лишает его права на законодательство, систему органов государственной власти и пр. Оно создает основания для распространения юрисдикции края, области на окружную территорию, но это распространение не происходит автоматически, а должно опосредоваться законами и договора ми.
По сути, Суд пусть косвенно, но все же признал различие между статусами, с одной стороны, субъектов Федерации, а с другой – «входящих» и «включающих» территориальных единиц.
Вместе с тем судьи постановили, что федеральным законом могут быть определены случаи и пределы распространения полномочий края или области по предметам совместного ведения Федерации и регионов на округ. Иначе говоря, Центр якобы вправе передать краю, области осуществление полномочий округа (сами полномочия от одного региона другому передать нельзя никоим образом), то есть установить между ними субординационные отношения.
Причем отсутствие договоров между краем или областью и округом, по мнению Суда, не может считаться препятствием для такого законодательного решения. Данная позиция многими специалистами оценивалась как крайне спорная, поскольку она полностью перечеркивает конституционные установления о равноправном положении регионов в Федерации и об их равноправии в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).
Выше уже говорилось, что статус субъекта Федерации для российских регионов базовый, то есть он влияет на все другие их статусы, он первичен. Равноправие, безусловно, исключает «подчинение» округа краю без его на то согласия. «Подчинение», то есть передача округом осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и по предметам собственного ведения регионов или согласие осуществлять некие полномочия совместно, предопределено «вхождением – включением», но должно оформляться только договорным путем.
Вмешательство федерального законодателя в этой связи допустимо лишь в исключительных случаях, в частности для закрепления обязательности участия округов в краевых или областных выборах и референдумах.
Следовательно, федеральной власти надлежало сделать ставку на договорное регулирование
и использовать свой властный ресурс для убеждения или, будем прямо говорить, принуждения к заключению договоров. Те же ХМАО и КАО нельзя сравнивать ни по уровню экономического развития, ни по доходам бюджета, ни по численности населения. Поэтому тем более нужна была тонкая договорная настройка: в одном случае передача области или краю осуществления максимального объема окружных полномочий, в другом – только договоренности о совместной реализации полномочий областью и округами и т. д.
