Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Край, область получили право через договор целиком или частично отказаться от законодательного поручения осуществлять на территориях округов полномочия: и федеральные по предметам федерального ведения, возложенные на регионы, и региональные (теперь федеральные) по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, и региональные по предметам совместного ведения, реализуемые за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление всех этих полномочий округам (ст. 3 поправочного Закона 2003 г.). Договором также можно перенаправить округам доходы собираемых на их территориях от федеральных налогов и дотации из ФФФПСРФ в округа (п. 1 ст. 2617 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов», п. 4 ст. 56, п. 9 ст. 131 БК). Хотя последнее не согласуется с Конституцией, относящей федеральный бюджет и федеральные налоги к исключительному ведению Федерации (п. «з» ст. 71).

Что произошло дальше? Округа стали добиваться „договорной реституции“. ХМАО и ЯНАО весьма преуспели. Тюменская область по Договору, заключенному 12 августа 2004 г. (со сроком действия до 2010 г., в 2008-м срок его действия продлили до 2015-го), отказалась в пользу округов от осуществления на их территориях 24 законодательно установленных региональных полномочий по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов. При этом область обязалась учитывать интересы округов при разработке и реализации областных программ по 11 направлениям (включая строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию дорог регионального значения, социальную поддержку отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, организацию оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях и т. д.). Одновременно область перенаправила округам доходы от федеральных налогов, собираемых на их территориях, оставив себе поступления от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 процента (Федерация по Бюджетному кодексу передает регионам 100 процентов поступлений от него, то есть область получает 29,5 процента поступлений от налога на прибыль с территорий округов) и от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 процентов (Федерация отдает 5 процентов).

Красноярский край по двум договорам – с ТАО и ЭАО [114] (подписаны 29 сентября 2004 г.) [115] отказался от осуществления любых полномочий на их территориях, да еще взял обязательство помогать субвенциями. Эти договоры действовали с 1 января 2005 г. по 1 января 2007 г.

До 1 января 2006 г. к отказу от статуса субъектов Федерации склонились и провели необходимые референдумы только КАО, КПАО, ТАО и ЭАО (подробнее см. в главе 3).

Парламент НАО даже обратился в Конституционный Суд, требуя защитить себя и другие округа от федерального законодателя. Но судьи вынесли отказное Определение, общий смысл которого сводится к тому что Закон 2003 г. и поправки к Бюджетному кодексу Конституцию-де не нарушают. [116]

Получается, что вместо политического стимулирования договорного процесса в конституционном русле использованы явно неконституционные законодательные конструкции. Но в итоге все же пришлось обратиться к договорам. При убеждении округов в необходимости слиться с краем, областями в новые регионы, разумеется, Закон 2003 г. сыграл свою роль. Дескать, если не объединитесь, останетесь регионами второго сорта со всеми вытекающими последствиями. Но, как представляется, и без Закона у Центра было и есть достаточно ресурсов для увещевания окружных элит. В общем, напрасно здесь Конституцию нарушили.

5

Закон 2003 г. также зафиксировал возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти, в том числе ин ституционализировал ее как новую меру конституционно-правовой ответственности.

Из Закона следует, что Федерация может взять на себя реализацию полномочий как по предметам совместного ведения, так и по предметам регионального ведения. Оснований перечислено три:

1 ) отсутствие органов государственной власти региона при невозможности сформировать их в установленном порядке из-за стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации (сразу вспоминается Чечня в 1991 – 2001 гг [117] );

2 ) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти региона просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов регионального бюджета в последнем отчетном году;