Реформы в России в 2000-е годы

Попытки разработать концепцию государственной миграционной политики РФ предпринимались с конца 1990-х годов. Тогда образованная в 1992 г. Федеральная миграционная служба (ФМС) была гражданским ведомством, основной заботой которого были «вынужденные переселенцы» [Воробьева, 2011][14]. В конце 1990-х годов завершению работы над проектом концепции помешала ведомственная чехарда: «[С] февраля 1999 г., после отстранения от руководства ФМС Т. Регент, миграционная политика осуществлялась в условиях растянувшейся на несколько лет череды реорганизаций и смены административной принадлежности» [Воронина, 2013, с. 86]. В феврале 2002 г. ФМС России была передана в ведение силового ведомства (МВД), что, по мнению экспертов, негативно сказалось на работе службы[15]. Вскоре (в июне 2002 г.) «была отменена уже подготовленная, научно проработанная Федеральная миграционная программа на последующие пять лет» [Там же]. Тогда же происходит смена тренда в обращении с «миграцией»: в центре внимания ФМС оказывается не помощь мигрантам, а противодействие увеличению их количества, борьба с «нелегальной миграцией» и т. п. Гуманитарная миссия ФМС оказывается отодвинута на второй план: «Была утрачена преемственность и последовательность в деятельности миграционной службы. МВД России не имело опыта в разработке миграционной политики, не владело навыками работы с мигрантами, с общественными объединениями, деятельность ФМС перестала быть транспарентной для общества, приобрела жестко силовой характер. Смыслом и целью миграционной политики становится борьба с незаконной миграцией, а принимаемые законы стали носить ограничительный характер» [Там же].

Смена тренда отразилась и на законотворческой деятельности. В 2002 г. внесены поправки в закон «О гражданстве», ужесточившие правила получения российского гражданства. В том же году принимается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (по настоящее время регулирующий нахождение иностранцев на территории России). В первоначальной редакции Закон апеллировал общей категорией «иностранные граждане», не был настроен на регулирование сложного феномена. (Об этом, в частности, свидетельствует количество правок, внесенных в закон. Между 2006 и 2013 г. принято 33 федеральных закона, призванных уточнить существующие или сформулировать новые положения этого закона. За это время размер закона увеличился вдвое по сравнению с первоначальным вариантом.) Легализация пребывания и занятости иностранных работников представляла собой длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую как для самих мигрантов, так и для работодателей [Витковская, 2009].

В марте 2003 г. распоряжением Правительства РФ одобрена (рестриктивная) «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». В ней объект «регулирования» («миграционный процесс») не определен, но «миграционная ситуация» в России описана в категориях угрозы национальной безопасности, вызовов санитарно-эпидемиологической, криминогенной и т. п. обстановки в регионах, принимающих иммигрантов[16]. «Охранительные» обертоны в Концепции сочетаются с утверждением, что экономика нуждается в «дополнительных трудовых ресурсах», ставится задача обеспечить «регулируемый приток иммигрантов, в первую очередь из государств СНГ». В качестве «актуальной проблемы для российского общества» названа и необходимость «формирования установок толерантного сознания».

Тема «формирования установок толерантного сознания» как административной задачи возникает еще в 1990-х годах. В 2001 г. появляется Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе», вслед за ней в разных регионах появляются и действуют до 2014–2015 гг. свои программы «Толерантность». Цель – предотвратить рост «ксенофобии и межнациональной напряженности» – в этих Программах сочетается с экзотизирующим этноцентричным взглядом на «приезжих» (как предполагается, «иноэтничных») людей [Карпенко, 2013]. Такой взгляд мешает сформироваться промиграционному дискурсу. Подогреваемые заявлениями официальных лиц и СМИ, регулярно связывавшими актуальные проблемы с присутствием иностранных мигрантов, в обществе поддерживаются стойкие антимигрантские настроения [Карпенко, 2002; Малахов, 2007 и др.], создающие барьеры на пути формирования интеграционного тренда в миграционной политике. Эффектом этнизации мигрантов в публичном дискурсе становится фокусировка внимания на «конфликте культур». Нежелательность изменения этнического состава населения очень часто выступает в качестве одного из главных аргументов в пользу рестриктивной миграционной политики.