Регионы Российской империи: идентичность, репрезентация, (на)значение. Коллективная монография

В этой статье будут предложены ответы на эти и другие вопросы, связанные с подготовкой и проведением административной реформы на Кавказе в 1841 году. В качестве эмпирической основы использованы материалы фонда Особенной канцелярии министра финансов по секретной части, в котором сохранились бумаги о работе П. В. Гана во главе комиссии для составления Положения об управлении Закавказским краем.

Прежде всего необходимо хотя бы кратко остановиться на истории формирования имперских административных институтов и практик в регионе. Восточная Грузия стала частью Российской империи в 1801 году. Согласно манифесту императора Александра I от 12 сентября 1801 года, вновь присоединенная провинция разделялась на пять уездов, а общее начальство осуществляли главнокомандующий войсками, правитель (с 1811 года – грузинский гражданский губернатор) и Верховное грузинское правительство[308]. Последнее состояло из четырех экспедиций (исполнительной, казенной, уголовной и гражданской), которые функционально соответствовали институтам общей губернской администрации. В экспедициях заседали русские чиновники, а также грузинские аристократы. Это была отнюдь не случайная управленческая конфигурация. Спустя семнадцать лет будет введен в действие «Устав образования Бессарабской области», определивший высшим институтом администрации Верховный совет, в состав которого также входили представители местного дворянства[309]. Для Александра I участие местной аристократии в управлении новыми территориями являлось важным символом законности их поглощения империей. Интеграция «инородческого» дворянства в имперские административные структуры подчеркивала добровольность вхождения Восточной Грузии и Бессарабии в политико-правовое пространство Российского государства.

Административная система, введенная манифестом Александра I, вскоре показала свои изъяны. По оценке С. С. Эсадзе, основными проблемами оказались два обстоятельства: многоступенчатость административно-правовых процедур и языковой барьер между русскими бюрократами и местным населением[310]. О многочисленных сложностях в организации управления и суда в Грузии писал Александру I главноуправляющий на Кавказе П. Д. Цицианов во всеподданнейшем рапорте от 13 февраля 1804 года. Грузинские князья отказывались выполнять требования российских чиновников, которые не принадлежали к известным фамилиям: «…слово закон не имеет для них никакого смысла, и они стыдятся повиноваться капитан-исправнику, родом и чином незнатному»[311].

Настойчивость П. Д. Цицианова заставила правительство пойти на некоторые изменения в системе управления Восточной Грузии. Весной 1805 года были обнародованы и вступили в действие «Дополнительные правила к Положению об управлении Грузией», которые свидетельствовали о централизации административной модели на южной окраине империи и вместе с тем временно ослабляли унификацию судебных практик. Во-первых, изменению подверглась структура Верховного грузинского правительства, которое теперь состояло из трех, а не четырех экспедиций, что произошло после слияния уголовной и гражданской экспедиций в одну – суда и расправы. Во-вторых, значительно расширялись функции уездной администрации. В-третьих, некоторые формальные процедуры российского суда временно отменялись, а местным жителям разрешалось подавать прошения на родном языке в любые российские присутственные места[312].

После присоединения в 1803–1810 годах новых южнокавказских (закавказских) территорий российская административная система потеряла даже иллюзию стройности и единообразия. Новые административные границы повторяли доимперские очертания княжеств, ханств и султанств. В ряде случаев империя отказалась от модернизации управленческих институтов и практик, доверив эти функции местным элитам, проявившим лояльность. Некоторые традиционные политические режимы сохранялись десятилетиями, в том числе в Абхазии и Мингрелии[313].

На неэффективность российских административных институтов в крае жаловался и А. П. Ермолов в письме к А. А. Закревскому от 24 февраля 1817 года. Коррупция пронизала Верховное грузинское правительство, в частности казенную экспедицию, а в полицейском ведомстве А. П. Ермолов нашел 600 нерешенных дел, а также делопроизводственную путаницу. Несмотря на решительность принимаемых мер, А. П. Ермолов признавал ограниченность собственных возможностей на фоне масштабных системных ошибок: «Не берусь я истребить плутни и воровство, но уменьшу непременно…»[314] Однако значимых изменений в этом отношении не последовало. В таком виде российская администрация на Южном Кавказе (Закавказье) просуществовала вплоть до реформы 1841 года.