Регионы Российской империи: идентичность, репрезентация, (на)значение. Коллективная монография

Между тем Александр I и М. М. Сперанский руководствовались идеей унификации системы регионального управления окраинами России. В 1819–1820 годах активно разрабатывался проект российской конституции – «Государственной уставной грамоты Российской империи». Значительное место в этом документе было отведено реформе регионального управления. В историографии отмечалось, что из 191 статьи «Уставной грамоты» 70 посвящены вопросам устройства местного управления[315]. Первая статья «Уставной грамоты» провозглашала введение нового административно-территориального деления империи на 12 наместничеств. Каждое наместничество состояло из нескольких губерний (от трех до пяти), которые состояли из уездов и вновь учреждаемой самой мелкой административной единицы – округа. Практическая реализация этой масштабной реформы ограничилась созданием одного наместничества, объединившего пять губерний (Тульскую, Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую, Рязанскую) и просуществовавшего до 1828 года.

Проекты М. М. Сперанского имели общие черты с наместнической реформой Александра I. По наблюдению Б. П. Миловидова, «Учреждение для управления Кавказской области» (1827), «Учреждение для управления Бессарабской области» (1828), а также административные регламенты сибирских губерний предусматривали особые областные советы при губернаторах и генерал-губернаторах из чиновников различных управлений[316]. Отметим, что создание подобных советов предусматривалось также «Уставной грамотой Российской империи» и «Проектом учреждения наместничеств».

Николай I также придерживался курса административной унификации. Эта позиция была сформулирована российским императором несколько раз. В 1844 году в качестве резолюции на докладе министра государственных имуществ П. Д. Киселева, который был посвящен анализу положения и путей преобразования вассальной Букеевской Орды: «В царстве другого царства быть не может»[317]. В 1846 году в разговоре с начальником канцелярии кавказского наместника С. В. Сафоновым: «Не судите о Кавказском крае, как об отдельном царстве. Я желаю и должен стараться сливать его всеми возможными мерами с Россией, чтобы все составляло одно целое. Я к этому стремлюсь и должен стремиться»[318].

В 1829 году началась сенаторская ревизия Закавказского края, которую возглавляли граф П. И. Кутайсов и обер-гауптман Е. И. Мечников. Ревизия была призвана не только расследовать злоупотребления ермоловского времени, но и оценить эффективность местной администрации. При этом сенаторы были сфокусированы на проблеме разнообразия судебно-административных порядков и должны были представить способы к его преодолению[319].

Эти задачи были обозначены во всеподданнейшем рапорте главноуправляющего в Грузии и командующего Отдельным Кавказским корпусом И. Ф. Паскевича от 16 мая 1829 года[320]. И. Ф. Паскевич признавал, что обратился к проблемам гражданского управления только после неожиданной смерти здорового и полного сил тифлисского военного губернатора Н. М. Сипягина. Основной причиной неэффективной работы административных учреждений И. Ф. Паскевич считал «чрезвычайное разнообразие в формах управления». Под разнообразием главноуправляющий подразумевал использование различных правовых норм и практик (российского законодательства, грузинского судебника Вахтанга VI), а также сосуществование несхожих форм организации власти в пределах Южного Кавказа (от окружных начальников до ханов). Управленческая мозаика стала, по мнению И. Ф. Паскевича, надежным прикрытием для систематической коррупции, кумовства и клановости. Все это уничтожало лояльность местного населения к империи и ее институтам: «Народ с ужасом видел, что он в судах не находил защиты, а в начальстве покровительства и, теряя доверенность к правительству, искал нередко удовлетворения самоуправством, а некоторые убегали в отчаянии за границу»[321], – отмечал главноуправляющий. Паскевич просил императора назначить в край сенаторскую ревизию, которая смогла бы покончить с беспорядками в гражданском управлении.