Эта переориентация не обходится без методологических преобразований. Возникла необходимость в более специфических методах изучения предмета, который в определенной степени закрыт для научных исследований. Организация становится менее понятной, а ее компоненты - измеримыми. Организационные отношения проявляются по методу «черного ящика», когда известны «входы» в организацию и «выходы» из организации.
Вместе с этим не является продуктивным способ определения цели организации, если декларируется экономическая эффективность организационных отношений. Наконец, естественность наличия формальных и неформальных отношений предполагает необходимость постоянной их фиксации, определения форм их взаимодействия. Но так как в жизни имеет место повторяющаяся «изменчивость» в организации, последнее должно означать, что нет возможности целенаправленно управлять организационной деятельностью.
Возникает вопрос, возможны ли быстрые и предсказуемые изменения в организационных структурах и в обществе в целом? Ответ не может быть однозначным. Однако в социально-историческом измерении такие изменения невозможны.
Поэтому одни и те же меры в отличающихся политико-социальных условиях не дают единого результата. Например, бюрократическая децентрализация в 90-е годы ХХ века в России по схеме саморазвития не способствовала эффективности государственного управления, а привела к совершенно противоположным следствиям этого процесса, в определенной степени - к неуправляемости. Лишившись политического руководства в лице КПСС (начало 90-х годов), современная российская государственность все еще не создала развитую нормативно-правовую основу, регулирующую режим деятельности бюрократии и других институтов власти, в том числе и апелляционно-арбитражной системы, как и не систематизированы значительно расширившиеся отношения контрактного найма служащих.
Для решения проблем административной сферы необходимо учитывать не только современные варианты решения этих проблем в «демократических» странах, но и использовать те формы и средства, которые имели и имеют потенциал не только ограничения, но и эффективного взаимодействия с бюрократией.
§ 2. Типология бюрократии в трудах российских и зарубежных авторов
На протяжении последних более ста лет в исследовании бюрократии в системах государственной и общественной властей специфическое значение получило концептуальное направление, в основе которого находится термин «типология бюрократий». Проблема этого направления до настоящего времени не получила определенного завершения. Одни обществоведы пишут о том, что данную проблему нельзя решить по причине множества бюрократий, другие предлагают критерии, при помощи которых определяются универсальные характеристики бюрократических структур власти, имеющие место в современном мире.
В общественных науках термин «бюрократия» имеет два основных значения. В ХVIII веке, когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало употребляться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии, и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не тип правления.[48]
Английский социолог Д. Битэм несколько расширяет рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия - это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления - выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Вместе с этим Битэм замечает, что в ХХ веке бюрократическая власть является признаком любого режима (военной диктатуры, однопартийного режима или наследственной монархии). Тем не менее сам подход, который основан на контрасте бюрократии и парламентской демократии, все еще используется в политической науке при сравнении отличительных черт различных политических систем.
Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации.