Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

В случае успеха тех или иных инициатив свободных коммун их опыт может быть распространен на другие местные сообщества путем внесения соответствующих изменений в общенациональные законы. Так, например, в Швеции закон устанавливал для всех школьников обязательную пятидневную учебную неделю. Власти одной из сельских коммун, однако, обнаружили, что дорога до школы отнимает у учеников слишком много времени, вследствие чего они переутомляются. Данная коммуна добилась прав свободной коммуны и ввела у себя четырехдневную учебную неделю, увеличив при этом продолжительность занятий. Проведенный эксперимент был признан успешным, и теперь уже всем коммунам страны предоставлено право выбора между четырех– и пятидневной учебной неделей.

Правда, даже в демократических государствах у местного самоуправления есть не только сторонники, но и противники. Последние, в частности, отмечают, что предоставление услуг населению местными органами ведет к усилению общего регионального и социального неравенства. Стандарты местных услуг (особенно социальных и общеобразовательных) в отдельных территориальных единицах могут значительно отличаться в зависимости от финансовых возможностей местных властей и тех приоритетов, которые они устанавливают. Подчеркивается также, что многие территориальные единицы слишком малы и их органы фактически не способны оказывать услуги населению надлежащим образом, не имея для этого ни адекватной финансовой базы, ни квалифицированного персонала. Из подобных соображений порой делается вывод, что в условиях развитой системы современных коммуникаций центральные власти вполне могут самостоятельно решать многие местные проблемы. Отдельные минусы, однако, вряд ли могут перевесить все те плюсы, которые дает местное самоуправление для развития демократии и вовлечения масс в политический процесс.

Современная политическая наука зачастую рассматривает местное самоуправление сквозь призму таких понятий, как децентрализация и деконцентрация, что позволяет уйти от некоторого юридического идеализма, связанного с понятием «самоуправление», перевести теоретическую мысль в практическую плоскость. В самом общем виде различие между двумя вышеуказанными понятиями заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб» [131] . Децентрализация же заключается в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются непосредственно населением.

Обоснование необходимости децентрализации французскими административистами носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» [132] . Для эффективной децентрализации обычно необходимо наделение местных сообществ (во французском праве – территориальных коллективов) четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними есть и существенные различия. Деконцентрация – «это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти и ее представителей» [133] . Деконцентрация является только способом организации властвования внутри государства. В ее рамках все действующие лица подчинены одному и тому же субъекту – государству. Реформы по деконцентрации имеют обычно «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются» [134] . При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу иного юридического лица, коим является местный управленческий коллектив.