Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Как свидетельствует опыт зарубежных стран, демократизм политической системы отнюдь не обязательно прямо пропорционален децентрализации власти (хотя взаимосвязь демократии и децентрализации не вызывает сомнений). В современном государстве децентрализация властных полномочий зачастую определяется «не столько теми или иными демократическими принципами, сколько соображениями административного характера» [135] . Вполне возможна ситуация, когда отдельные принципы демократии (конституционализм, равенство, участие и т. п.) будут лучше обеспечены в рамках централизованного государства. Местные ценности могут не совпадать с общедемократическими, тем более что «требования большей автономии на местах порой диктуются совсем не демократическими импульсами» [136] . Не случайно в странах третьего мира, а также на постсоветском пространстве основополагающие демократические принципы порой наиболее вопиющим образом нарушаются именно на местах.

Чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность мест отнюдь не являются благом. Ведь «полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности» [137] . Весьма поучителен приведенный французским административистом Р. Драго исторический факт: в 1845 году из всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное в то время государство, в наибольшей степени ощутила последствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе [138] .

В отличие от унитарного государства, включающего в свой состав административно-территориальные единицы, федерация состоит из политико-территориальных единиц, которые обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Эти единицы могут иметь разные наименования: штаты (США, Индия, Бразилия, Нигерия, Мексика, Австралия, Венесуэла, Малайзия), земли (Германия, Австрия), провинции (Канада, Аргентина, Пакистан), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ). Федеративная форма государственного устройства более сложна и многолика, чем унитарная форма. Федерацию обычно составляют государственные образования с собственным административно-территориальным устройством, собственной организацией власти и компетенцией. Чаще всего федерации создаются по территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, ОАЭ и др.). Цель такой федерации заключается в рациональной организации публичной власти путем ее децентрализации с учетом исторических, экономических, географических факторов.

По национально-территориальному принципу строились федерации социалистических государств (СФРЮ, ЧССР). Субъекты федерации в этих странах образовывались на территориях компактного проживания тех или иных этнических групп. В настоящее время по такому принципу строятся Бельгия, хорватско-боснийская (мусульманская) федерация в составе Боснии и Герцеговины. Возможно и сочетание территориального и национально-территориального принципов, как, например, в Канаде, Индии, Пакистане. В состав канадской федерации, например, входят 9 англоязычных провинций, франкоязычный Квебек и территория Нунавут (населенная преимущественно эскимосами).

Субъекты современной федерации не являются государствами в собственном смысле слова, так как они не обладают действительным суверенитетом, то есть верховенством на своей территории, независимостью в области как внутренних, так и внешних отношений. Правда, конституционное право отдельных стран (Мексика, Швейцария) может закреплять за субъектами федерации ту или иную степень суверенитета. На практике, однако, данный суверенитет носит в значительной степени формальный и ограниченный характер. Сфера действия федерального права распространяется на всю территорию федерации, и ее субъекты не могут препятствовать его применению. Кроме того, у субъектов федерации отсутствуют собственные вооруженные силы и валюта. Субъекты практически всех современных федераций не обладают правом сецессии (выхода).

В современных федерациях могут действовать как общефедеральные конституция и законы, так и конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов. Нет своих конституций у субъектов федерации Индии (за исключением штата Джамму и Кашмир), Пакистана, Малайзии, Нигерии, Канады, Венесуэлы. Наряду с федеральным гражданством в большинстве федераций существует и гражданство субъектов федерации, то есть в одном государстве имеют место два уровня гражданства. Нет собственного гражданства у субъектов федерации в Канаде, Индии, Пакистане, Малайзии, Венесуэле.