В своем отношении к религиозным сектантам МВД одновременно стремилось осуществлять охранительные и контролирующие функции. С одной стороны, министерство было обязано обеспечивать исполнение в отношении староверческих и сектантских общин принципов, провозглашенных «Указом об укреплении начал веротерпимости», получившим силу закона 17 октября 1906 г. С другой стороны, министерство стремилось исполнять свои традиционные функции: поддерживать общественный порядок, пристально надзирая за настроением и деятельностью населения. Потому чиновники МВД нередко оказывались в роли защитников сектантов от произвола местных властей или от насилия со стороны соседей. Впрочем, с 1905 по 1917 год контролирующая функция министерства все более выступала на первый план. Этому способствовал целый ряд факторов, включая провал нового законодательства о религиозных меньшинствах, беспокойство по поводу бурной деятельности диссидентов, разрастание политической реакции и, наконец, патриотический угар военного времени.
Закон 17 октября 1906 г. был проведен как чрезвычайный после роспуска I Думы в июле 1906 г. Согласно 87 статье Основных государственных законов Российской империи, правительство было обязано вновь представлять подобные законы в законодательный орган спустя два месяца после его созыва. 28 февраля 1907 г. министерство представило на рассмотрение во II Думу законопроект, идентичный закону 17 октября 1906 г. Этот законопроект обсуждался в Комиссии Государственной думы Второго созыва о свободе совести весь недолгий срок существования самой II Думы, но закон так и не был принят [Levin 1977: 38].[69]
Позже в том же году, на одной из первых сессий III Думы, председатель Совета министров и министр внутренних дел Петр Аркадьевич Столыпин предпринял еще одну попытку. Провозглашая, что «наша задача состоит не в том, чтобы приспособить православие к отвлеченной теории свободы совести, а в том, чтобы зажечь светоч вероисповедной свободы совести в пределах нашего Русского православного государства», он ввел ряд законопроектов, нацеленных на реализацию принципов, провозглашенных в указе о веротерпимости и Октябрьском манифесте. Предлагалось законодательно ввести право менять веру, определить отношения государства к той или иной религии, разрешить неправославным и православным христианам свободно проводить службы и строить богослужебные здания, упразднить ограничения гражданских прав для неправославных подданных. Этими мерами Министерство внутренних дел пыталось контролировать все формы религиозной жизни и защитить главенство Православной церкви, но, как отмечает Альфред Левин, в этом правительство, пусть и с консервативных позиций, все же оставалось верным принципам 1905 г. [Levin 1977: 30, 26].Когда думские комиссии по старообрядцам, Православной церкви и делам исповеданий занялись этими предложениями, возникли серьезные разногласия. В частности, депутаты не могли решить, давал ли Октябрьский манифест всем без исключения религиозным группам право проповедовать и обращать в свою веру, противореча указу о веротерпимости 17 апреля. Они также спорили о том, где провести черту между правами гражданина и правами Православной церкви как государственной веры. Эти вопросы касались всех религиозных диссидентов, но в особенности они были важны для евангеликов. В свободной атмосфере времени, наступившего после 1905 г., баптисты и евангельские христиане развернули такую активную деятельность, что это явно застало чиновников и депутатов врасплох. Внутренняя правительственная корреспонденция свидетельствует о том, что Закон 17 октября 1906 г. был написан с оглядкой на староверов, молокан и духоборов, т. е. на старые, устойчивые религиозные группы, куда менее склонные к прозелитизму, чем евангелики. Только потом стали заметны последствия миссионерского «штурма» баптистов [РГИА, ф. 821, оп. 10, д. 602, л. 4 об., 77; ф. 821, оп. 133, д. 196, л. 187–188]. Эти последствия, как казалось властным мужам, грозили Российскому государству многими бедами. Уже десятилетия у царских чиновников евангельское движение ассоциировалось с опасностью. Четыре аспекта, присущих этому движению, вызывали особенную тревогу: их связь с заграницей, их враждебность православию, воздействие их собраний и прочей деятельности на общественный порядок и политические последствия их учений.