Сибирское бремя: Просчеты советского планирования и будущее России

Первое из таких соглашений о «Разграничении и делегировании полномочий» было подписано между федеральным правительством и Татарстаном в феврале 1994 года. Это вызвало поток других двусторонних соглашений с ключевыми регионами, включая Республику Саха (Якутия), центр российской алмазной промышленности; Башкортостан, важную нефтедобывающую республику; с республиками, соседствующими с Чечней на Северном Кавказе; с такими регионами, как Пермская, Иркутская, Калининградская, Свердловская, Нижегородская, Ленинградская области и Санкт-Петербург¹⁹. К 1998 году Федерация заключила соглашения более чем с половиной субъектов. Последним подобным документом, подписанным в июне 1998 года, было соглашение с самой Москвой²⁰.

Хотя многие из специальных положений этих соглашений никогда не применялись или не соблюдались федеральным центром, российские регионы пытались взять дело в собственные руки. Они продолжали создавать и применять законодательство, противоречащее федеральному, проводили протекционистскую экономическую политику, облагали налогами товары, перемещаемые по их территории из других регионов, и отказывались перечислять доходы от налогообложения в центр. Отдельные регионы самостоятельно разрабатывали еще и новую инфраструктуру, ничуть не задумываясь о том, как она впишется в более широкие системы или как координировать свою деятельность с соседними территориями. Типичным примером послужила новая дорога в одном из регионов, которая внезапно обрывалась на подходе к другому региону²¹.

Кроме того, региональные лидеры превратились в сепаратные центры власти в своем собственном понимании, зачастую бросая политические вызовы президенту и правительству.

К концу 1990-х годов правительство наконец пришло к выводу, что субъекты Федерации нахватали себе слишком много власти (по крайней мере, с точки зрения государства). Создалась угроза, что регионы станут самостоятельными цитаделями, все более отдаляющимися от центра и друг от друга. Как отмечал географ Григорий Иоффе и его коллеги, «систематические попытки региональных властей отгородить свою собственную территорию от остальной страны» только усугубили уже и без того актуальную проблему фрагментации России²².

Однако в глазах руководителей российского правительства главная проблема заключалась не в неправильном пространственном размещении российского населения и, следовательно, не в его экономической разобщенности. Они настаивали на том, что все это явилось следствием неэффективной и «иррациональной» системы территориального управления, сохранившейся с советских времен. Всеобщее мнение в Москве было таково, что людям хорошо там, где они есть (это никогда не ставилось под вопрос), но узаконенные административные разграничения (линии границ на карте) субъектов Российской Федерации были произведены нерационально, и именно это вызывало скорее дезорганизацию, чем организованность. Субъектов было слишком много, чтобы центр мог обеспечивать эффективное управление и координацию. Они были слишком маленькими (с численностью населения менее двух миллионов человек), чтобы быть самодостаточными, и слишком асимметричными, чтобы оказывать содействие рациональной и целенаправленной системе федерального правления. Особая проблема заключалась в том, что благодаря причудам советской административной иерархии небольшие территориальные формирования и формирования с большой территорией, но с малочисленным населением имели те же статус и привилегии, что и крупные, более густонаселенные регионы. Российские лидеры были уверены, что подобное единообразие станет основой эффективного администрирования.

Федеральные округа Путина

В течение всех 1990-х годов (и даже еще до развала СССР) в среде московской элиты велись бурные дебаты о том, как связать и консолидировать субъекты в более крупные формирования. Российский ученый-законовед Олег Румянцев одним из первых предложил реорганизовать Федерацию, создав двадцать новых административных единиц. За основу была принята модель германских исторических полуавтономных провинций, или земель, хотя с экономической точки зрения для большинства российских административных формирований в этом не было ничего исторического или даже рационального. Президент Ельцин в рамках своей предвыборной платформы в 1990 году тоже предложил создание от восьми до десяти новых регионов²³. Такие региональные лидеры, как президент Татарстана Шаймиев, напротив, выступали за предоставление уже существующим регионам большей экономической и политической автономии от центра и против реорганизации их администраций. Кроме того, в 1990-х годах региональные лидеры создали восемь межрегиональных экономических ассоциаций, в части из них с совмещенным членством, пытаясь компенсировать отсутствующие горизонтальные связи между регионами и содействовать торговле и экономическому росту²⁴.