The Struggle for the Eurasian Borderlands. From The Rise Of Early Modern Empires To The End Of The First World War

Учитывая взгляды Екатерины на природу хорошо управляемого государства, неудивительно, что она попыталась ввести институциональное единообразие в пограничных районах. После того как она учредила должность генерал-губернатора, она часто использовалась для обозначения специальной административной единицы, окраины, или пограничной области. Со временем ожидалось, что управляющий окраиной, генерал-губернатор или вице-король, будет заменен в официальных документах и административной практике на губернатора провинции, что означало интеграцию пограничной территории в регулярную институциональную структуру империи. Однако к концу империи этот процесс не был завершен для всех пограничных земель, что еще раз свидетельствует о том, что имперское государственное строительство оставалось незавершенным делом.

Введя в Лифляндии Устав благородных девиц, Екатерина лишила немецких прибалтийских баронов Эстляндии и Лифляндии особых привилегий, приобретенных по шведскому рулевому указу Петра Великого. Она также ликвидировала отдельную военную организацию украинских казаков и начала процесс выборочного включения их вождей (старшин) в состав российского дворянства. Введя налог на подати в малороссийских губерниях, Слободской Украине, прибалтийских губерниях и вновь приобретенных польских провинциях, она еще больше снизила правовую мобильность казаков и крестьян на границе. В соответствии со старой моделью сопротивления, многие недовольные крепостные и казаки продолжали выбирать путь через проницаемые границы в Польшу, Молдавию и Османскую империю. Как предположил Роберт Э. Джонс, проблема беглых крепостных была одним из главных стимулов. Правительство Екатерины приняло участие в Первом разделе Польши в 1772 году и установило новые, более регулярно охраняемые границы на границах. Александр I продолжил реформаторскую традицию. Следуя указаниям своей бабушки, он завершил переход от коллегиальной к министерской форме управления. Однако он не стал создавать кабинетную систему, оставив за самодержцем право отдельно общаться со своими министрами и тем самым легче контролировать их. Не менее важно и то, что реформа обострила разницу между тем, что Джон Ледонн назвал "территориальным", представленным генерал-губернаторами, и "функциональным", представленным министерствами. Бюрократическая дихотомия еще больше усложняла координацию политики в приграничных районах, особенно потому, что оба набора чиновников были личными представителями царя и могли претендовать на воплощение его воли даже тогда, когда они не соглашались друг с другом.

Во время Великих реформ 1860-1870-х годов центральная российская бюрократия развивалась более полно в соответствии с функциональными и профессиональными особенностями веберианского идеального типа. Новое поколение просвещенных бюрократов, окончивших университеты и Императорский лицей, стало заменять вольнонаемных бюрократов, которые в основном были военными, не имевшими специальной подготовки. Новые люди проводили бюрократическую политику через неформальные министерские группы интересов, которые были связаны с целями и стремлениями, выходящими за рамки личности и пребывания в должности отдельного министра. В своих собственных сферах эти группы интересов были способны добиться значительных изменений в социально-экономической жизни империи; они были архитекторами великих реформ. Но Александр II оставался слишком сильно привязан к своей самодержавной власти. Он предпочитал роль "управленческого царя", посредника между противоборствующими группами интересов и министрами. Этой стратегии придерживались и его преемники. В результате процесс реформ продолжал направляться бюрократией, но по неровным и нескоординированным линиям, что часто приводило к обратным результатам.

К концу XIX века российские чиновники все чаще задумывались о своей роли в управлении империей и ее приграничными территориями. В ходе одной из внутренних дискуссий был поставлен вопрос о численности бюрократии. В пограничных районах двумя провинциями с наибольшим числом администраторов на душу населения были Варшава и Тиис, которые можно было считать наиболее вероятными центрами сопротивления. Уровень штата в центральных провинциях и пограничных районах был сопоставим с уровнем штата в основных европейских колониях, хотя процентное соотношение было выше в Транскаспийской империи, чем в Британской Индии и Французско-Африканской колонии. По размерам и распределению населения империя, по-видимому, управлялась бюрократией, которая все еще была малочисленна.