Unknown

В качестве критерия отбора предлагается использовать величину изменений, которых достигает реформа. Иными словами, реформа, которая действительно способна изменить изначальные правила отношения, является настоящей, а не простым внутренним изменением (Шнур, 1970). Однако именно такая реформа, существенно способствующая нормальной работе конкретной организации, может оказаться губительной, если ее перенести в другую организацию. Не исключено также, что реформа, положительно влияющая на один элемент определенной административной системы (т.е. на департамент или направление), может негативно сказаться на другом. Таким образом, реформы не только не гарантируют улучшения ситуации, но и могут привести к прямо противоположному результату. Таким образом, несмотря на то, что, казалось бы, реформа не может быть выражена единым концептуальным определением и ей можно дать только эмпирическое, специальное определение, теория административной реформы лишь в малой степени касалась этой темы.

Обычно исследуется вопрос о том, создает ли агент административной реформы - законодатель, юрист, политик - предпосылки для ее проведения или же имеет место сопротивление ей без параллельного рассмотрения самого понятия реформы за рамками, которые мы уже обозначили выше. Политологи, например, рассматривают государственное управление не как автономную социальную систему, а как ПАС (политико-административную систему); юристы, напротив, склонны сводить административную реформу лишь к изменению некоторых статей правового кодекса государственного управления (Sidentopf, 1979).

Даже низкие результаты усилий, предпринятых в рамках программ технической помощи ОЭСР в 1960-70-е годы, не были достаточно убедительными для специалистов и не послужили для них отправной точкой для размышлений над самим понятием "реформа". Очень характерным примером такой эволюции является Греция: если в 60-е годы страна демонстрирует развитие, обусловленное в основном фиксированными формулами ОЭСР, то в два последующих десятилетия - 70-е и 80-е - она демонстрирует рецессивные тенденции, которые, однако, отражают реальную греческую действительность внутриадминистративного развития.

Конечно, все выше и выше поднимаются отдельные голоса, утверждающие, что необходимо, чтобы каждая административная система давала свое "внутреннее" определение понятию "реформа".

Однако для того, чтобы существовало иное восприятие реформы, необходима совершенно иная, всеобъемлющая концепция, которая должна быть свободна от пристрастности как нормативно-аксиоматического, так и эмпирического духа, присущего всем наукам о праве, политике и управлении. Такой подход - наиболее полный, насколько мне известно, - предпринят немецким социологом Никласом Луманном (1964, 1965(a), 1965(b), 1966(a), 1966(b) в разработанной им версии теории социальных систем.

 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК САМОРЕФЕРЕНТНАЯ СИСТЕМА

Согласно его основному положению, общество представляет собой совокупность автономных самореферентных систем, которые все взаимозависимы. Эти системы состоят из коммуникативных смыслов действий, совершаемых относящимися к ним социальными акторами.

Поэтому нет ни смыслов, независимых от системы или постоянных во времени, ни какой-либо иерархии между ними. Есть только рационализм (научной) системы, справедливость (правовой) системы и т.д. То, как частичные смыслы взаимосвязаны в системе, зависит от решения самой системы, которое находится в зависимости от степени ее самореферентности. В данном случае мы имеем дело с понятием "операциональной замкнутости", разработанным в основном Умберто Матураной и Франсиско Варелой (Varela, Maturana and Uribe, 1974; Varela, 1984).

Здесь следует подчеркнуть, что предпосылкой существования самореферентной системы является выявление ее специфики по отношению к другим социальным системам. Luhmann здесь опирается на учение английского математика и философа Джорджа Спенсера Брауна (1972), который выделяет Отличие системы от других в качестве ядра для первичного формирования ее самореференции. Это первоначальное отличие состоит в двойном коде (положительном-отрицательном), который через процесс повторного вхождения служит структурой системы (Spencer Brown, 1972).

В соответствии с вышесказанным, для того чтобы определить управление как самореферентную социальную систему, необходимо предварительно выявить ее специфику.

По мнению Лумана (J966(a)), государственное управление стоит особняком от всех других социальных подсистем, поскольку только оно вырабатывает решения, которые имеют обязательный эффект для их получателей, т.е. для других социальных подсистем. Например, школа или банк ограничены в своей административной роли решениями, уже принятыми "государственной администрацией", которую Луман (1983) характеризует как ""...администрацию par excellence".