Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012

Результаты парламентских выборов 1999 года, когда блок «Единство», поддержанный Владимиром Путиным, обошел блок «Отечество – Вся Россия» Евгения Примакова и Юрия Лужкова, означали победу условных централистов над региональной фрондой, и усмирение регионов стало одной из первых задач нового политического руководства. Стратегической целью была унификация регионального правового и политического пространства, выстраивание того, что потом стали называть вертикалью власти.

В мае 2000 года одним из первых указов нового президента была осуществлена нарезка страны на семь федеральных округов (в 2010 году их стало восемь: из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский)[8] и введена должность полномочного представителя президента в этих федеральных округах.[9] Первоочередной задачей полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ряд региональных законодательных актов был отменен, единство правового пространства России достигнуто (см. цветную вклейку, рис. 4–1).

Другим направлением выстраивания вертикали было реформирование Совета Федерации – верхней палаты российского парламента, обладающей рядом ценных полномочий, таких как: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; отрешение президента России от должности и лишение неприкосновенности экс-президента; участие в назначении и отрешении от должности председателей и судей Конституционного и Верховного судов, прокуроров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности и внешней политики. Также Совет Федерации утверждает проекты законов, одобренные нижней палатой парламента – Государственной Думой.

На 2000 год в Совет Федерации входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти и глава местного законодательного собрания, которые приезжали в Москву на сессии.

Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года: формирование его начало меняться с прямого представительства губернаторов и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.[10]

Сенаторам было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне вероятно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Но выступить в открытую против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год работал в обновленном составе.

Губернаторские выборы также подверглись существенным изменениям.

До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в данном регионе, избирательная кампания могла продолжаться от 3–4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения и выдвижения от групп граждан.[11]

Через 10 дней после трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступил с обращением к нации и объявил целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.

С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,[12] началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.

В 2007 году началась вторая волна реформ губернаторских выборов. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий: президент не по собственному выбору вносит кандидатуру будущего губернатора, а выбирает из предложенных партией большинства в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но это все же можно было рассматривать как элемент партийной демократии.[13]