Афганистан. Что о нем нужно знать каждому

Главная дилемма заключалась в том, как сбалансировать наращивание потенциала государственных учреждений и предоставление основных государственных услуг. Эта дилемма оказания помощи была характерна не только для Афганистана, поскольку в предоставлении помощи слабым государствам всегда существует компромисс между укреплением существующих институтов и попытками максимально эффективно реализовывать проекты [Bizhan 2018]. Чтобы компенсировать нехватку потенциала и обеспечить доверительный контроль за расходованием помощи, многосторонние доноры в период с 2002 по 2010 г. в значительной степени игнорировали государство и распределили более двух третей своей помощи, включая военную помощь, за пределами бюджета правительства Афганистана и национальной системы закупок (см. таблицу 7.4).

Этот метод предоставления помощи имел негативные для укрепления государственного потенциала и экономической эффективности реконструкции последствия. Зависимость от внебюджетных механизмов помощи усугубляла ее фрагментацию и дробила систему управления государственными финансами. Вследствие этого, появилось два бюджета. Первым был государственный бюджет, который включал в себя государственные расходы, покрываемые за счет внутренних доходов или за счет помощи, предоставляемой государственной казне либо напрямую, либо через целевые фонды. Всемирный банк управлял крупнейшим целевым фондом – Целевым фондом реконструкции Афганистана (ARTF).

Второй бюджет был как бы «внешним бюджетом», предназначавшимся для расходов за пределами компетенции правительства. Этот вид расходов финансировался за счет помощи, которая «обходила» бюджет правительства Афганистана и национальные механизмы (предназначенные, например, для закупок).

Таблица 7.4. 30 крупнейших доноров Афганистана (в млн долларов США), 2002–2010 гг.

Источник: Министерство финансов Афганистана, 2010 год, и расчеты Бижана

Правительство не контролировало эти расходы и не могло отчитываться за них. Хотя использование внебюджетных механизмов помощи представляется возможным для оказания помощи в краткосрочной перспективе, оно негативно сказывается на институциональном строительстве. Оно также увеличивало стоимость реконструкции и отвлекало политические и финансовые ресурсы от реформирования и создания постоянных государственных институтов.

Расходы в рамках внебюджетной помощи играли в построении внутренней экономики ограниченную роль. Исследование, проведенное Всемирным банком, показало, что на каждый доллар, потраченный в рамках расходования внебюджетных средств, приходилось только 10–25 % внутреннего производства, то есть использования местных продуктов и услуг, по сравнению с 70–95 % при расходах в рамках бюджетной помощи[42]. Предпочтение, оказываемое подрядчикам из стран-доноров, а также различные способы реализации проектов каждым внешним участником приводили, помимо этого, к завышению расходов.

Строительство в Афганистане национальной кольцевой автодороги является одним из таких примеров. Его финансировали разные доноры, осуществлявшие работы через разные компании. В результате «стандарты для различных частей кольцевой автодороги также отличались один от другого, и были значительные различия в затратах» [Ghani, Lockhart 2008]. Кроме того, в ходе реализации проектов часто заключались договоры с несколькими субподрядчиками, и при этом каждый субподрядчик брал свой процент из средств на накладные расходы, снижая выгоду для прямых бенефициаров. Проекты технической помощи также страдали от плохой координации. В 2007 г. Всемирный банк пришел к выводу, что «широкое использование некоординированной и нецелевой технической помощи не является приемлемым ни с финансовой, ни с политической точки зрения»[43].

Рисунок 7.4. Общий объем оказанной помощи и методы ее предоставления, 2012–2017 годы

Источник: Министерство финансов Афганистана, Кабул, 2018 год

С 2002 по 2010 г. доноры выделили Афганистану 57 млрд долларов на развитие и в качестве военной помощи. Хотя каждый донор использовал свой подход, как показано на рисунке 7.4, значительная часть помощи была оказана за счет внебюджетных средств. Всемирный банк, Азиатский банк развития и Международный валютный фонд направляли свою помощь через бюджетные механизмы, в то время как крупные доноры, предоставлявшие помощь на двухсторонней основе, в основном полагались на внебюджетные механизмы финансирования.