Афганистан. Что о нем нужно знать каждому

Предоставление помощи вне государственной системы не укрепляло легитимность государственных институтов, хотя оказание помощи посредством коррумпированных или неэффективных государственных институтов тоже не могло бы этого сделать. В поисках финансирования люди обращались непосредственно к донорам. Провинциальные группы по восстановлению (PRT), которые в период с 2005 по 2008 г. потратили 867 млн долларов, использовали именно такой механизм. Другие виды внебюджетных расходов также негативно сказывались на легитимности правительства. Основная часть финансовых средств, выделенных для двадцати шести PRT, была направлена в небезопасные районы. PRT консультировались с общинами для определения и финансирования их потребностей, иногда обращаясь за советом к правительству, но затем проекты осуществлялись под их эгидой. Правительство все чаще требовало, чтобы доноры направляли больше помощи через государственный бюджет и целевые фонды. Министр финансов Ашраф Гани (2002–2004), в частности, выступал именно за такую политику. Всемирный банк также ее поддерживал.

В последующие годы в таком подходе к финансированию произошли некоторые перемены. На Международной конференции в Кабуле в 2010 г. доноры согласились увеличить свою долю бюджетной помощи Афганистану, направляемую на его развитие:

Участники конференции поддержали желание правительства Афганистана, в соответствии с которым доноры согласились увеличить долю помощи в целях развития, предоставляемой через Правительство Афганистана, до 50 процентов в ближайшие два года, в том числе через многосторонние донорские целевые фонды, поддерживающие государственный бюджет, например, Целевой фонд восстановления Афганистана и Целевой фонд правопорядка для Афганистана. Но эта поддержка зависит от прогресса правительства в дальнейшем укреплении систем управления государственными финансами, снижении уровня коррупции, улучшении исполнения бюджета, разработке финансовой стратегии и повышении потенциала правительства в достижении этой цели[44].

И все-таки, несмотря на некоторое увеличение доли бюджетных взносов, к 2014 г. около 50 % международной помощи продолжало поступать в обход государственных и национальных механизмов. Хотя со временем эта ситуация еще более улучшилась, значительная часть помощи продолжала поступать, минуя государственный бюджет. Например, в 2017 году 21 % от общего объема помощи поступал в качестве внебюджетного финансирования (рисунок 7.4). Причем эта цифра не включает внебюджетные военные расходы.

Укрепила ли оказанная помощь афганские институты?

С 2001 года Афганистан пережил серьезные экономические и политические преобразования. Страна добилась значительного прогресса в создании государственных институтов, таких как министерство финансов, и расширении доступа к основным услугам, таким как образование и здравоохранение. Поскольку государство страдает от острого дефицита возможностей, оказалось крайне важно найти способы как предоставления общественных благ, так и наращивания потенциала государства. Были приняты три стратегии. Первая стратегия заключалась в том, чтобы «купить» потенциал государства за пределами государственного сектора и страны путем найма консультантов, в том числе афганцев-экспатриантов, и передачи некоторых основных функций правительства подрядчикам на аутсорсинг. Вторая заключалась в том, чтобы осуществлять проекты доноров напрямую через частный сектор, в обход афганского государства и национальных механизмов. Третья сосредотачивалась на наращивании потенциала государственных ведомств посредством реформ, обучения и найма новых сотрудников.