Афганистан. Что о нем нужно знать каждому

С 2001 г. потенциал государственных учреждений значительно вырос. Однако, несмотря на эти улучшения, государство продолжало быть слабым. Его фискальные, правовые и принудительные возможности оставались недостаточными, о чем свидетельствует низкая способность собирать налоги и распределять добытые средства. В то время как общая доля налоговых поступлений в ВВП увеличилась с 4 % в 2004 г. до 14 % в 2018 г., в среднем она оставалась на уровне 7 % в период с 2003 по 2015 г. [Bizhan 2017]. Уровень исполнения государственного бюджета развития также оставался низким, 43 % в период с 2002 по 2010 г. и 20 % в первые шесть месяцев 2017–2018 финансового года [Bizhan 2017]. Огромный дефицит государственного бюджета финансировался за счет иностранной помощи (рисунок 7.5).

Рисунок 7.5. Государственные расходы, иностранная помощь и внутренние доходы, 2002–2009 годы

Примечание: Государственные расходы рассчитываются на основе ежегодных иностранных поступлений и внутренних доходов. Этот метод предоставляет более точную информацию, чем общий бюджет за год, поскольку часто обязательства доноров, основанные на формировании годового бюджета, не были выполнены и транслированы в подлинную реализацию проектов.

Источник: Министерство финансов Афганистана, 2018 год

Вторая стратегия преодоления проблем коррупции и слабости государства заключалась в том, чтобы «обойти» государство, оказывая помощь через частные компании и неправительственные организации (НПО). Такой метод создал параллельный общественный сектор, который доставлял помощь независимо от афганского государства. Проблема с параллельными механизмами и процессами заключалась не в том, что проекты осуществлялись негосударственными акторами, а в том, что большой объем помощи, предоставляемой через этот механизм, а не за счет бюджета, был плохо увязан с местными приоритетами. Это также непреднамеренно вызывало институциональное соперничество и фрагментацию, а кроме того, укрепляло негосударственные властные структуры, на которые доноры полагались в вопросах материально-технического обеспечения и безопасности. Распространенной формой подобного покровительства было привлечение частных охранных компаний, возглавляемых бывшими полевыми командирами.

Как тактика «обхода» государственных структур, так и «покупка» их потенциала имели краткосрочную перспективу. Несмотря на то, что эти стратегии помогли оказать помощь, в некоторых областях они привели к фрагментации управления, созданию островков эффективности и увеличению транзакционных издержек. Тактика «обхода» имела негативные последствия для наращивания потенциала. Она делала постоянные государственные учреждения менее привлекательными для компетентных кандидатов на работу и отвлекала от создания и реформирования таких учреждений значительную часть финансовых и политических ресурсов.

Третья стратегия включала в себя прямое вмешательство в укрепление государственного потенциала. Работа тех правительственных ведомств и министерств, которые имели доступ к донорам, значительно улучшилась. Ярким примером является Министерство финансов. Но даже деятельность различных его подразделений варьировалась и была менее устойчива по причине зависимости от иностранной помощи и технического содействия. Главное бюджетное управление министерства было реформировано, и его работа значительно улучшилась. Однако исполнять национальный бюджет должны были отраслевые министерства и ведомства. Низкий показатель этого исполнения, как отмечалось ранее, не являлся результатом недостатка эффективности в деятельности Главного бюджетного управления. Главное управление казначейства также продемонстрировало растущий потенциал. Но это не относилось к Налоговому управлению и Таможенному управлению, поскольку коррупция и кумовство нанесли ущерб их репутации. Возможности Министерства здравоохранения и Министерства реконструкции и развития сельских районов также значительно возросли[45].

Как зависимость от иностранной помощи повлияла на афганскую политику?

Бюджетная и внебюджетная помощь оказала заметное воздействие на государственные учреждения, социальных акторов и всю экономику. Она не только оказала глубокое влияние на процессы государственного строительства, но и повлияла на отношения между государством и обществом, поскольку основные доноры финансировали социальных акторов и взаимодействовали с ними. Поддержка государственного бюджета и прямые расходы доноров в рамках проектов были двумя важными механизмами их финансового вмешательства. Механизм бюджетной помощи способствовал финансированию государственного оперативного бюджета и проектов в области развития. Напротив, внебюджетная помощь поддерживала деятельность так называемого гражданского общества, финансировала предоставление услуг НПО, уполномочивала отдельных влиятельных лиц предоставлять услуги по обеспечению безопасности международным силам или проектам помощи и финансировала проекты за пределами государственных систем.