Бюджетное право

Проблема так называемых нефинансируемых мандатов или несбалансированных обязательств появилась в 1990-е годы и была связана с отсутствием финансового обеспечения для значительного количества обязательств Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах. Возникла необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление непредусмотренных финансовым планом обязательств. Инструмент, который, как казалось, позволяет решить все вышеуказанные задачи, был найден после введения в бюджетный процесс института расходных обязательств[330], дополнившего процедуры управления бюджетными расходами еще одним инструментом.

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующих бюджетов.

Судя по определению, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов.

Очевидно, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой для создания государственного (муниципального) задания.

Из всей совокупности расходных обязательств выделяется группа публичных обязательств, которые в отличие от обычных расходных обязательств возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств в бюджетном законодательстве выделены обязательства только перед гражданами, за исключением выплат государственным (муниципальных) служащим, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в размере, определенном законом (актом) о бюджете.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние – несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные – до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств и возникает из договора (контракта). В силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом (схема 3.13).

В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд проблем, в основном правового характера.

Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна составляться исходя из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее, чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать контракты[331]. Лимиты бюджетных обязательств устанавливаются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из уже заключенных государственных (муниципальных) контрактов противоречит их определению. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.