Бюджетное право

Во-вторых, не существует четкого порядка установления расходных обязательств. В связи с этим уместно провести аналогию между расходными и гражданско-правовыми обязательствами (термин «обязательство» заимствован бюджетным правом из гражданского права и первичным для него всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь мы рассматриваем прежде всего расходные обязательства, относящиеся к публичным расходным обязательствам, т. е. возникающие не из договоров (соглашений, контрактов), а из нормативных правовых актов.

БК РФ определяет публичное обязательство как обусловленное законом, иным нормативным правовым актом расходное обязательство публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащее исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющее установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. д., а кредитор имеет право требовать от должника исполнения обязанности.

Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой. Одной из сторон публичного обязательства всегда выступает публично-правовое образование. Возникает публичное обязательство помимо воли кредитора: должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юридическим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве – неопределенный круг лиц.

Бросающимся в глаза, главным отличием публичного обязательства по бюджетному законодательству от гражданско-правового обязательства является прямое право требования, обращенного к публично-правовому образованию, непосредственно на основании закона или иного нормативного правового акта без всяких условий. В частности, не имеет значения факт включения выплат по тому или иному расходному обязательству в бюджет.

Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение конкретных действий – предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же – это следует из анализа бюджетного законодательства.

В БК РФ, как уже было сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Расходное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство – обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть денежное обязательство у получателя бюджетных средств.

В гражданском праве также существует понятие денежного обязательства как разновидности гражданско-правового обязательства, в силу которого одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву видно, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, как публичные обязательства бюджетного права.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры[332].