Что движет Россией

Губернии состоят из уездов, соответствующих французским округам (arrondissements). В каждой губернии имеется от восьми до пятнадцати уездов; в административном и судебном плане они, в соответствии с размерами, разделены на определенное количество участков во главе с чиновниками, которые называются земскими начальниками — некоторые английские авторы переводят эту должность как «земский капитан» (land captain). Институт земских начальников был учрежден в 1889 году^{9} для замены упраздненных в том же году мировых судей. Земский начальник представлял собой некое сочетание чиновника и помещика. Этот пост в принципе мог занимать только потомственный дворянин. Земский начальник осуществлял исполнительную и судебную власть в деревнях своего участка. На их судебных полномочиях я остановлюсь позже, в главе о правосудии. Они напоминают полицейских офицеров в том, что имеют право выпускать подзаконные правовые акты, и мировых судей — в том, что принимают решения об их нарушении. Кандидатуры земских начальников выдвигает губернатор, а назначает их министр внутренних дел. Они надзирают над учреждениями крестьянских сообществ. Им направляются все решения сельских сходов и волостных судов. Им подчинены все служащие крестьянских административных органов. Сегодня они в общем превратились в чиновников министерства, и уже не являются людьми, пользующимися весом и высоким положением в среде дворянства. Все земские начальники в уезде входят в состав съезда, который собирается в уездном городе раз в месяц или чаще — по необходимости. Председателем уездного съезда является местный предводитель дворянства, и с помощью полицейского офицера — исправника, возглавляющего полицию в уезде, и других чиновников, он исполняет административные функции, соответствующие полномочиям французского супрефекта.

Провинции возглавляют губернаторы; кандидатуры на эту должность предлагает министр внутренних дел, а назначает их император. Губернатор отвечает за административное управление губернией. По своим должностным обязанностям он напоминает интенданта во Франции при старом режиме или современного префекта. Прежде в руках губернатора были сосредоточены все административные полномочия, и губерния представляла собой миниатюрное самодержавное королевство. В работе ему помогает губернское правление, председателем которого он является. В правление входят вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский архитектор, губернский землемер и их заместители.

Губернатор имеет право издавать особые постановления в целях охраны общественного порядка, он надзирает за всеми административными ведомствами и учреждениями, деятельностью всех чиновников и государственных служащих, а также органов местного самоуправления. Все постановления окружных, уездных собраний, городских дум должны утверждаться губернатором, как и кандидатуры всех чиновников, избранных или назначенных органами местного самоуправления.

Главным противовесом фактически неограниченным полномочиям центральной власти, представленной губернаторами, служат права Дворянского собрания.

Раз в три года все дворяне, проживающие в уезде, собираются и избирают своего председателя, который называется уездным предводителем дворянства. После этого дворянство всех уездов в губернии на съезде избирает председателя — губернского предводителя дворянства. Избрание уездных предводителей утверждается губернатором, а губернских предводителей — лично императором и только им.

Чтобы стать участником Дворянского собрания, необходимо не только быть потомственным дворянином, но и владеть землей в уезде или губернии, иметь военный или гражданский чин, либо, при отсутствии этого официального ранга, — аттестат о среднем образовании.

Право собираться и избирать предводителей уездного и губернского дворянства (а также заседателей в Дворянскую опеку для дворянских детей-сирот) — все, что сегодня осталось от обширных привилегий, жалованных дворянству Екатериной II. Эти привилегии включали право назначать местных судей и главных местных чиновников — то есть полицейских должностных лиц. Эта прерогатива сохранялась до эпохи великих реформ в шестидесятые годы прошлого века.

Однако, несмотря на утрату прежних привилегий, дворянство, представленное уездными предводителями, по-прежнему исполняет ряд функций весьма сложного характера и тем самым является краеугольным камнем местной администрации, а значит, и орудием, в определенной степени сдерживающим никем не контролируемые действия губернатора.

В том, что касается административной деятельности, губернский предводитель дворянства играет менее важную роль, чем уездный. Он по статусу является членом губернского присутствия, и в этом качестве, как по традиции, так и по праву, пользуется значительным влиянием, поскольку на этот пост избираются лишь люди независимые и уважаемые.