Горбачев и Ельцин как лидеры

Верно то, что в любом государственном управлении существует внутреннее противоречие между требованиями политического контроля и административной эффективности. Однако административных лидеров отличает то, как они справляются с этим противоречием, а также достигают ли их решения баланса, согласующегося с реализацией и консолидацией их общих политических целей. Такие лидеры, как Шарль де Голль, Франклин Рузвельт и Кемаль Ататюрк, понимали это. В случае Ельцина принесение административной рациональности в жертву требованиям политического контроля было таким, что ставило под угрозу устойчивость его программы. Бюрократическая раздробленность, коррупция и безответственность в результате его подхода к административному контролю усугубились.

Подход Ельцина к административной организации президентской и исполнительной ветвей власти напоминал подход Хрущева в начале 1960-х годов на аналогичном (третьем) этапе его правления: постоянная реорганизация, высокая текучесть кадров и регулярное создание новых подразделений с дублирующими друг друга полномочиями[451]. Администрация президента превратилась в огромную бюрократическую машину: по размеру она была больше, чем аппарат ЦК КПСС, и по крайней мере с таким же количеством отделов, но при этом отсутствовала рационализация полномочий внутри администрации и между администрацией и министерствами. У сотрудников администрации не было ни стабильных ожиданий, ни необходимой информации для выполнения своей работы.

Теоретически можно рассматривать размывание юрисдикций и полномочий и сдерживание стабильных ожиданий как разумный способ организации президентской администрации. В теории организации давно известно, что формальные организационные диаграммы – плохой ориентир для определения того, как организации работают в реальности или должны работать. Франклин Рузвельт счел полезным установить избыточные юрисдикции, чтобы гарантировать, что он обладает множеством источников информации и знаком с различными точками зрения на ситуацию.

Не так руководил своей президентской администрацией и кабинетом министров Ельцин. Нестабильность ожиданий касалась не столько последовательности задач, сколько продолжения пребывания в должности и, таким образом, сохранения прерогатив и привилегий, сопутствующих работе в администрации президента. Размывание юрисдикций было не столько функциональным средством обеспечения различных точек зрения, сколько дублированием, из-за которого отдельные подразделения не могли понять, кто на самом деле отвечает за выполнение тех или иных задач. Вместо того чтобы способствовать здоровому освещению различных вопросов, экспоненциальное увеличение размеров президентской администрации способствовало дублированию правительственно-министерских структур, юрисдикций между исполнительной и президентской ветвями власти, а также увеличению арен принятия решений, к которым могли обращаться бюрократы с целью саботажа президентских указов или парламентских законов. Частое создание и упразднение учреждений оставляло чиновникам слишком мало времени для программных размышлений и заставляло сосредоточиться в основном на личном политическом выживании.

В более общем плане Ельцин предпочитал проводить разнообразные манипуляции, настраивая фракции друг против друга и тем самым сохраняя или увеличивая свое влияние в качестве «верховного арбитра». В администрацию президента Ельцин включал представителей всех политических ориентаций, за исключением непримиримых коммунистов и радикальных националистов. Это, безусловно, рациональная стратегия поддержания власти. Это также, вероятно, рациональная стратегия для получения различных вкладов в общую работу и укрепления своего авторитета среди множества групп, но эта стратегия работает только в том случае, когда должностные лица и советники чувствуют себя в достаточной безопасности на своих постах. Если вместо этого «верховный арбитр» часто переключает свое внимание между предпочитаемыми им фракциями, а затем заставляет проигравших расплачиваться уходом с поста, результатом, скорее всего, будет подхалимство, попытки индивидов выслужиться перед президентом или коллективные усилия разрушить авторитет конкурирующих фракций и его расположение к ним («подсиживание»). У Ельцина modus operandi заключался в том, чтобы часто увольнять ведущих чиновников и их заместителей, а иногда и «уравновешивать» это увольнение произвольным снятием с поста эквивалентной фигуры из противостоящей фракции[452].