Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Сюда же была включена на основании многократно выраженных графом Витте пожеланий отметить в Основных законах различие между указами и «декретами» статья 69: «Обязательные постановления, инструкции, издаваемые Советом министров (вставлено потом графом Витте), министрами и главноуправляющими, а также другими на то уполномоченными государственными и общественными (было внесено бароном Нольде и исключено графом Витте) учреждениями, не должны противоречить законам».

По проекту Государственной канцелярии последняя статья гласила: «За нарушение постановлений Основных законов и за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением власти министры могут быть привлекаемы Государственною Думою или Государственным Советом к ответственности с преданием Верховному уголовному суду». По поводу ее Тхоржевский писал Нольде: «Первая часть статьи 65-й, касаясь весьма спорного и сложного вопроса о политической ответственности министров, является вместе с тем совершенно не определительною. Осторожнее ее поэтому исключить и оставить лишь вторую часть означенной статьи, устанавливающую хотя и в общих, но реальных очертаниях гражданскую и уголовную ответственность министров: что же касается политической ответственности министров, то правильнее, казалось, не определять ныне же порядка такой ответственности и ограничиться лишь принципиальным упоминанием о ней в ст. 64-й». Любопытно, что барон Нольде, принимая это замечание, еще резче мотивирует неприемлемость статьи: «Статья эта в первой части устанавливает весьма неопределенное, скажу более, загадочное правило о политической ответственности министров. Неизвестно, почему нужно для такой ответственности нарушать непременно Основные законы и причинять интересам государства непременно тяжкий ущерб?» Граф Витте ограничился только отметкою на докладе — «Да!». Премьер позже попросту снял проблему ответственности министров перед законом²⁰.

На базе Проекта № 1 к исходу февраля возник «советский» проект законов. Получив 20 февраля от Витте текст Проекта № 1 и поручение подготовить «наш проект», опытный управделами Совмина не мешкал: «Как видно из бумаг барона Э. Ю. Нольде, он немедля приступил к исполнению возложенного на него поручения, и притом с присущею ему служебной мудростью, одновременно с личным изучением проекта, передал его состоящему на службе в канцелярии Комитета министров своему секретарю по делам управления Кавказом, готовившемуся ранее к кафедре государственного права в С.-Петербургском университете И. И. Тхоржев-скому, для составления по нему замечаний и необходимых пополнений, что и было выполнено Тхоржевским, по его словам, в одну ночь. Работа Тхоржевского на 13 страницах, свидетельствующая и о знакомстве с вопросом, и о выдающейся талантливости автора, представляет большой интерес. Автор представил барону Нольде целый ряд не только замечаний по содержанию статей, но и значительные к ним дополнения на основании только что появившихся законов, а именно Манифеста 20 февраля и новых правил о рассмотрении государственной росписи. Эти замечания, переделанные, а частью не переделанные бароном, в виде 65 пунктов (в порядке статей проекта Государственной канцелярии), и были представлены Сергею Юльевичу»²¹.

Работа Нольде и Тхоржевского над редакцией Проекта № 1 справедливо названа Таганцевым важной и талантливо выполненной, к тому же в кратчайшие сроки. В чем его особая значимость (и почему непростительна «забывчивость» Витте)?

Как выше указывалось, Государственная канцелярия готовила проект одновременно с подготовкой Нового учреждения Госдумы и проектов реорганизации Госсовета в Совещании Сольского. Группа Икскуля была одной из рабочих комиссий, созданных при Совещании Сольского. И это было верное решение, ибо необходимое согласование всех указанных проектов лучше всего достигалось таким организационным единством труда всех разработчиков.

Но ко времени, когда Нольде получил проект от Витте, произошли важные изменения в правотворческой ситуации, а именно были опубликованы 20 февраля два акта, Манифест царя (о его единении с Думой и Советом) и об Учреждении Государственной Думы, были введены новые сметные (бюджетные) правила. Тхоржевский и провел кодификацию всех этих правовых актов, сопоставив и уточнив текст Основных законов (проект) с вновь опубликованными.

При этом следует учитывать, что далеко не все статьи Учреждений обеих палат и сметных правил были включены в Основные законы, а лишь те, которые обеспечивали в правовом отношении сотрудничество (единение) всех ветвей власти в области законодательства, особо выделяя ведущую роль царя, и одновременно лишали Госдуму прав и возможности пересматривать Основные законы и диктовать свою волю исполнительной власти.