Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Что касается модели унитарного федерализма, то это наследие старых советских времен и чиновничьих традиций. Ее двигают главным образом «федералы». Тут всё просто: культ единообразия. Все команды идут сверху, а разные федеративные «бантики» — только камуфляж для прикрытия централизации.

Все эти три модели с самого начала существуют и конкурируют. Причем иногда федеральные власти работают на параллельный федерализм. Например, пытаются до конца разделить полномочия и деньги между всеми уровнями власти. В начале 2000-х было модно проводить совещания в администрации президента и правительстве России о разграничении полномочий. Было написано немало актов, даже приняты специальные законы. Однако реальная жизнь постоянно подбрасывает федеральному центру и регионам такие проблемы, которые они могут решить не в рамках собственной отдельной компетенции, а только совместными усилиями.

Бывает, что централизацию поддерживают региональные руководители. Это происходит в том случае, если федеральный центр сохранит их персональный статус и полномочия. Например, в свое время практически все губернаторы поддержали идею быть не выборными, а назначенными из центра, обменяв это на возможность решить проблему своего пребывания у власти в третий, а то и в четвертый раз и свободно рулить местным самоуправлением. Фактически сегодня наше местное самоуправление уже стало местным государственным управлением.

Если исходить из моей концепции трех конкурирующих моделей федерализма, возникают вопросы: какая из трех моделей победила сегодня, закончена ли конкуренция между ними; если процесс не закончен, то какие перспективы — не получился ли на практике вместо одной победившей модели какой-то трехголовый гибрид?

Если рассматривать события последних лет в сфере федеративного строительства, то возникает большой соблазн сказать, что сегодня мы наблюдаем победу унитарного федерализма. То есть победу централизации над федерализмом, над самостоятельностью регионов, над свободой маневра в рамках своих предметов ведения.

Однако более внимательный анализ показывает, что реальной победы унитарного федерализма не произошло. Некоторые потери понесли главы регионов. Их исключили из Совета Федерации и до возвращения системы прямых выборов назначали при участии местных парламентов. Есть факты администрирования, попытки поделить территорию страны на равные по площади и количеству населения части. Однако что касается реальных полномочий субъектов федерации, то они в основном сохранились. Более того, в ходе бюджетной реформы произошло более четкое разграничение полномочий различных уровней власти. Даже договорная практика — один из главных объектов атаки унитаристов — сохранилась и развивается на новом этапе.

При этом речь идет не только о разграничении полномочий между органами власти федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции. Намного важнее, что наконец стала работать статья 78-я, которая дает возможность органам исполнительной власти федерации передавать право осуществления части своих полномочий в регионы, а органам исполнительной власти субъектов федерации передавать право осуществления части своих полномочий в центр.

Почему я говорю не о передаче полномочий, а о передаче права осуществления полномочий? В чем тут разница?

Чтобы схема стала понятна, можно провести аналогию с отношениями собственника автомобиля и лица, которому собственник выписал доверенность на право вождения. Человек, имеющий доверенность или даже генеральную доверенность, владеет, пользуется автомобилем, может быть, даже извлекает из этого прибыль, но собственником по-прежнему остается то лицо, которое автомобиль приобрело. Аналогично федерация часть своих полномочий на время передает органам исполнительной власти регионов, оставляя за собой «право собственности» на эти полномочия, а также право контролировать качество реализации этих полномочий, но, естественно, передавая в регионы соответствующие финансовые ресурсы, используя межбюджетные трансферты или субсидии для осуществления этих полномочий.

Несмотря на споры «по понятиям», вроде — разваливают договоры и соглашения федерацию или нет, статья 78-я реально работает. Без всяких криков с трибун, без пыли и шума подписываются десятки соглашений между федеральным правительством и правительствами регионов о передаче права осуществления тех или иных полномочий. Это касается, например, сферы борьбы с чрезвычайными ситуациями, управления конкретными хозяйственными объектами, многих других вопросов.