Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Я всегда говорил, что не бывает абстрактного федерализма, абстрактного разграничения полномочий, как говорится, раз и навсегда. В зависимости от ситуации абстракция наполняется тем или иным реальным, конкретным содержанием. Когда федеральная казна пуста — федерализм становится более осязаемым, тогда разграничение полномочий выгодно обеим сторонам. Регион берет себе больше прав, но и, соответственно, больше обязанностей, а центр частично разгружает свои обязательства и свою казну, потому что ему нечем платить за эти обязательства. Но при этом он передает часть ответственности главе региона: ему же с избирателями работать, а значит, объяснять все проблемы — где пенсии, где зарплаты. Это постоянный процесс. Причем отношения между центром и регионами всё время должны обновляться, подстраиваться под решение задач разного уровня. А позиция продавщицы из советского гастронома, которая кричала на очередь «Вас много, а я одна!», давно не актуальна. Хотя, конечно, в последние годы стало модно регионы равнять под одну гребенку. Но я точно знаю, что только адресный, индивидуальный подход к регионам способен вытащить страну из очередных экономических, финансовых, социальных проблем. Сейчас, когда я пишу эти строки, а на дворе 2021 год, я все жду, что очень скоро из-за падения цен на нефть, из-за санкций Запада, из-за утраты доверия между властью и бизнесом лозунг федерализма снова будет взят на вооружение.

Дальше расскажу, почему у нас с федеративными, как и с национальными отношениями не всё было гладко, а сейчас вспомнился короткий эпизод, как наука спасовала перед практикой.

Есть такой суперважный вопрос, как бюджетный федерализм. Если по-простому, то это о том, как налоги делить будем между центром и регионами. Понятно, что от этого зависит и экономика, и лояльность руководителей, и возможность вообще хоть чем-то управлять.

Дело было в 1994 году, ситуация аховая: коммунизм так и не построен, развитой социализм в прошлом, а капитализм только зарождается в муках. Финансовой системы нет, налоговой системы пока тоже нет, экономика лежит и почти не дышит. Возникает классический вопрос: как распределять налоги между федерацией, регионами и муниципалитетами, местным самоуправлением?

Кое-как собрали в стране подоходный налог, собрали налог на прибыль. И? Как все эти деньги распределять в сложном федеративном государстве?

Виктор Степанович Черномырдин (а он был тогда премьером) меня спрашивает, что могу предложить. Я ему говорю: «Есть классический пример — федеративная Германия. Треть остается на федеральном уровне, треть отдается землям, то есть субъектам федерации, и треть — на места, для местного самоуправления. Три, три и три». И нужно сказать, опыт показал, что у немцев эффективно всё это работает — не только для экономики, но и для укрепления единства страны.

Но Виктор Степанович решил-таки еще посоветоваться со специалистами. Собрали ученых, экономистов, экспертов всевозможных, провели несколько заседаний. Премьер на них присутствовал, всех нас слушал, какие-то вопросы задавал, сам себе чего-то думал, возможно, еще параллельно с кем-то советовался.

Заседаем, заседаем, заседаем, а согласованного решения все нет, поскольку, как говорится, у двух юристов всегда три мнения.

Вдруг Виктор Степанович останавливает все эти дискуссии и говорит: «Так. Вы меня все окончательно запутали: и так нехорошо, и этак плохо. Давайте попробуем сделать 50 на 50». Я чуть со стула не упал. Говорю: «Как 50 на 50? Экономисты же с цифрами на руках показывают, что так неправильно, ничего не получится!»

А Черномырдину экономисты не указ. Наверное, он интуитивно прочувствовал ситуацию и решил делить не как правильно, а «по справедливости»: половина налогов остается за федерацией, в руках черномырдинского правительства, а половина остается в субъектах. А как они там эти деньги распределят между своим и местным уровнем, между областным или республиканским центром и муниципалитетами — это уже их проблемы.

И оказалось, что в нашей стране 50 × 50 — это очень эффективное и удачное, отлично работающее решение. Когда президент республики в составе России или губернатор понимал, что пятьдесят копеек с каждого собранного рубля остается в его распоряжении, то у него появлялся смысл работать.

Но потом, после ухода Черномырдина, эту систему поменяли. Сейчас копеек семьдесят, а то и восемьдесят из каждого рубля забирает себе федеральный центр. Почему это случилось? Да просто власть окрепла, отстроилась вертикаль, и экономисты сказали: «У нас тут современный проектный подход, стратегическое управление, а потому мы из центра лучше видим и понимаем, какие средства куда и на что направить». Вдобавок губернаторов, вернее глав субъектов, какое-то время снова стали не избирать, а назначать. Что они могут сказать против?