Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

А Хасбулатов, от которого в процессе решения данного вопроса очень многое зависело, использовал работу над Федеративным договором как способ укрепления своей личной власти. И, нужно отметить, он просто гениально этим воспользовался: привлек на свою сторону и представителей ряда республик, и своих заместителей в президиуме Верховного Совета — приличных и умных людей, которые, не понимая политической и правовой сути происходящего, стали с его подачи апологетами Федеративного договора.

Апофеозом этого всего стало то, что Федеративный договор не просто подписали, но включили как неотъемлемую часть в действующую на тот период Конституцию РСФСР 1978 года. Многие тогда увидели в этом историческую параллель с 1924 годом, когда Договор об образовании СССР тоже был частью первой Конституции СССР. И ситуация стала, как я и предсказывал, стремительно ухудшаться. Вместо того чтобы как-то заморозить конфликт с руководством субъектов, Федеративный договор создал у них впечатление, что — ура! — мы учреждаем с нуля новую Россию. А значит, вправе торговаться с Ельциным и правительством, причем в тот самый момент, когда резко обострились отношения с Верховным Советом. Дескать, хотим — объединимся в Россию, не хотим — не объединимся. Вроде как у нас была феодальная раздробленность, а тут вдруг решили сделать такой подарок центру, но не просто так, а за всякие-разные преференции и политические уступки. На мой взгляд, всё это выглядело как безумие и массовое политическое помешательство.

Потом начался сентябрь 1993-го, и стало, мягко говоря, не до Федеративного договора. А вот когда мы финишировали с проектом ныне действующей Конституции, то обойти этот вопрос или просто не заметить уже было нельзя. И тогда мы с Алексеевым придумали изящный юридический ход, который по факту похоронил Федеративный договор, как и любые попытки субъектов выломиться из состава России на его основе.

Причем хоронили мы этот акт с Сергеем Сергеевичем торжественно, с почетом и на самом видном месте — в первой главе Конституции под названием «Основы конституционного строя», которая не подлежит изменению и пересмотру. Следуя старой мудрости о том, что листок надежнее всего прятать в лесу, а травинку — в стоге сена, мы записали в часть 3 статьи 11 формулировку о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

А потом в самом конце Конституции, в «Заключительных и переходных положениях», до которых мало кто дочитывает, указали, что если какие-то нормы Федеративного договора (вернее, всех трех, мы тщательно перечислили их названия) не соответствуют новой Конституции, то в этом случае действуют нормы Конституции Российской Федерации. Но поскольку в Федеративном договоре не осталось норм, соответствующих новой российской Конституции, то по факту он перестал действовать. Остался политическим и историческим артефактом.

Еще мы добавили две вещи. Во-первых, если в Федеративных договорах у субъектов «разного уровня» были разные перечни полномочий, то в Конституции, в ее статьях 71, 72 и 73, мы все унифицировали: сделали так, чтобы у российских субъектов были одинаковые предметы ведения и полномочий — такие, какие были записаны за республиками. То есть полное равенство.

Во-вторых, сделали так, чтобы не было чисто текстуальных совпадений. А это значит, что формулировка о действии Федеративного договора в части, не противоречащей Конституции, на самом деле означает одно: он не действует. Кстати, если идти от обратной логики, то получается, что положения Федеративного договора работают, только если они одинаковы с положениями Конституции. Но если они одинаковы, то зачем, спрашивается, нужен Федеративный договор?

Для верности мы вбили еще один «осиновый кол» в виде упоминания о том, что, помимо Федеративного договора, центр и субъекты могут распределить свои полномочия и «иными договорами». То есть — не в общей массе, а индивидуально. И вот с этого момента у центра появился серьезный инструмент для активной политической игры с регионами, потому как договоры мы смогли использовать, с одной стороны, для умиротворения политических аппетитов особо амбициозных президентов и губернаторов, с другой стороны, для решения экономических вопросов — если в казне нет денег, дай больше свободы. Но об этом я подробнее расскажу чуть дальше.

Федерализм вместо денег, или Черномырдинские «50 × 50»

Федерализм — это еще одна тема, которая сопровождает меня всю жизнь и как практика, и как ученого (я даже докторскую диссертацию написал по федерализму)[53]. Поэтому смотрю я на состояние дел с федеративными отношениями как бы с двух колоколен сразу: какие возможны модели в теории и какие есть возможности на практике.