Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

Структура исполнительных органов в разных странах может отличаться в зависимости от формы правления. Так, в монархических странах с авторитарными режимами (преимущественно страны Ближнего Востока) монарх сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Во многих монархических странах с демократическими режимами (Великобритания, Испания, Норвегия, Япония и др.) монарх лишен полномочий исполнительной власти; оставаясь формально главой государства, он выступает скорее как символ единства нации. Что касается президентов, то в последние десятилетия, как отмечает В. Чиркин[147], стала прослеживаться тенденция отделения их от исполнительной власти, зачастую выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим ветвям и институтам государственной власти. Эти идея и норма, впервые реализованные во французской конституции 1959 г., оказали влияние на многие другие страны, особенно постсоциалистические (Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, хотя фактически последний остается главным руководителем правительства. Довольно часто при этом ключевые министерства (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.) подчиняются непосредственно президенту или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству и президенту.

В общем понимании исполнительная власть – одна из трех ветвей государственной власти, призванная организовывать и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивать выполнение воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека. Исполнительная власть охватывает всю государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной властям, представляет собой широкую совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих властно-политические и властноуправленческие функции в соответствующих сферах и обеспечивающих реализацию принятых законов и решений на всей территории страны.

Высшим органом исполнительной государственной власти в Кыргызской Республике, как устанавливает Конституция, является Правительство Кыргызской Республики[148]. За годы перестройки, а затем независимости, в процессе трансформации политической системы место правительства в системе органов государственной власти Кыргызстана и его роль, ответственность и подотчетность, порядок определения структуры и сама структура, порядок формирования, полномочия и др. претерпели существенные изменения.

Конституция Киргизской ССР 1978 г. устанавливала, что правительство – Совет Министров Киргизской ССР – является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в республике, правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Киргизской ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Киргизской ССР[149].

Совет Министров был ответствен за свою работу перед Верховным Советом и ему подотчетен, в период между сессиями – ответствен перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен[150]. Президиум Верховного Совета наделялся правом отменять постановления и распоряжения Совета Министров.

Конституция Киргизской ССР определяла довольно широкий и разнообразный круг полномочий Совета Министров[151], однако они носили во многом суженный, а подчас и формальный, декларативный характер. Ведь главные вопросы экономической, финансово-кредитной, социальной политики, основные показатели текущих и перспективных планов, контрольные цифры государственного бюджета определялись отнюдь не Киргизской ССР и ее правительством, а союзными органами. Поэтому руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, декларированное Конституцией, сводилось преимущественно к решению хозяйственных вопросов управления.

К тому же, отмечает У. Чотонов, треть крупных предприятий республики из числа ведущих (особенно это касается предприятий военно-промышленного комплекса) вообще находилась в прямом подчинении соответствующим союзным министерствам[152].