Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Остановимся подробно на рассмотрении основных внутригосударственных актов, регулирующих отношения в сфере мелиорации земель. ЗК РФ как базовый кодифицированный акт земельного законодательства, сохраняя преемственность с прежними земельными кодексами, лишь в самых общих чертах регламентирует отношения в указанной сфере. Положения о мелиорации прямо содержатся лишь в нескольких статьях Кодекса: при перечислении мер по охране земель (ст. 13), оснований установления публичного сервитута (ст. 23), прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 40, 42). Глава XIV «Земли сельскохозяйственного назначения» ЗК РФ распространяется на те мелиорированные и мелиорируемые земли, которые входят в состав земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные правовые предписания развиваются во вступившем в силу ранее Кодекса Законе о мелиорации 1996 г. Являясь первым правовым актом, осуществившим комплексное правовое воздействие на мелиоративные отношения, он занимает особое место в системе законодательства о мелиорации земель. Данный Закон устранил существовавший длительное время пробел в данной области общественных отношений, которые до этого оставались практически не урегулированными (например, им определены виды и типы мелиорации земель, порядок ее проведения, урегулированы отношения по государственному управлению, финансированию и др.). Среди иных нормативно-правовых актов он отличается относительной стабильностью.

Однако Закон о мелиорации имеет и ряд недостатков. Так, в нем не заложен конкретный механизм реализации норм. Имея множество бланкетных норм, отсылающих к актам различных отраслей законодательства, он преимущественно не устанавливает правила поведения субъектов мелиоративных отношений. К тому же этот Закон существенно устарел, содержит множество противоречий с земельным и иным законодательством, неопределенностей и нуждается в связи с этим в существенном обновлении.

Закон об обеспечении плодородия земель, имея более широкую сферу применения, чем Закон о мелиорации, рассматривает мелиоративные мероприятия в рамках системы мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, то есть как одну из мер по воспроизводству их плодородия.

Специальные требования к размерам образуемых орошаемых и осушаемых земельных участков содержит Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[115]. В нем определяется, что их размер не должен быть меньше минимальных размеров земельных участков, входящих в состав орошаемых земель и искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий, установленных правовыми актами субъектов Федерации.

Общие экологические требования к осуществлению мелиорации, принципы ее проведения устанавливаются основным актом экологического законодательства – Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[116]. Среди этих требований можно выделить следующие: обязательность проведения проверки документов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду; необходимость принятия во время проведения мелиоративных мероприятий мер по охране земель, почв, водных объектов, лесов, иной растительности, животных, по предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду и иные.

В Водном[117] и Лесном[118] кодексах Российской Федерации как важнейших источниках природоресурсного права затрагиваются вопросы проведения на земле отдельных типов мелиорации, а именно гидромелиорации и агролесомелиорации, чье действие основывается на водорегулирующих, защитных и иных полезных функциях природных объектов (соответственно водных объектов и защитных лесных насаждений).

Отношения по установлению, изменению и прекращению вещных прав (права собственности, сервитута и др.) на мелиорируемые и мелиорированные земельные участки, мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, а также ряд других имущественных отношений регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ)[119].

К отношениям по проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и перевооружению мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, являющихся объектами капитального строительства, применяются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ[120].

Вопросы, связанные с обеспечением безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, как входящих в состав мелиоративных систем, так и отдельно расположенных (например, ведение регистра сооружений, требования к обеспечению их безопасности, порядок проведения федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений), являются предметом правового регулирования Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»[121].