Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Характерные черты периода: рассмотрение мелиорации земель в нормативно-правовых актах не только при регулировании использования земель сельскохозяйственного назначения, но и рамках института охраны земель; установление императивного запрета на изъятие особо ценных продуктивных земель; закрепление перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; провозглашение комплексного подхода к охране угодий.

Период с 1991 г. по настоящее время

Данный период характеризуется проведением аграрной и земельной реформ, имевших катастрофические последствия для дальнейшего развития сельского хозяйства[108] и, в частности, мелиорации земель. Начало реформ заложил Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Главными их результатами стали появление множества форм собственности на земли, реорганизация колхозов и совхозов с разделением земли и имущества соответственно на доли и паи работников, создание фермерских хозяйств.

Наблюдается общий упадок в развитии сельского хозяйства в стране. Мелиоративные работы в силу недостаточного государственного финансирования, осуществлявшегося по «остаточному» принципу, практически перестали выполняться. От 5 до 17 % площадей земель, улучшенных за счет проведения гидромелиоративных работ, ежегодно не засевались[109]. Отдельные мелиоративные системы фактически попали в разряд бесхозяйных: осуществлять их содержание и ремонт оказалось некому.

Принятый в 2001 г. новый ЗК РФ закрепил лишь общую обязанность собственников, пользователей и арендаторов земельных участков по сохранению достигнутого уровня мелиорации (ст. 13).

Главным событием данного периода стало принятие Закона о мелиорации, который стал комплексно регулировать отношения в области мелиорации земель. На данный Закон возлагались особые надежды по разрешению существовавших проблем. Однако он не смог в полной мере урегулировать все необходимые вопросы, так как многие его нормы не имеют прямого действия, а призванные их развивать подзаконные акты, как правило, еще не приняты. Кроме того, он содержит ряд противоречий и неопределенностей.

В связи с проявляющейся общей тенденцией ухудшения состояния земель, включая почвы, были разработаны на соответствующий период федеральные целевые программы, предусматривающие проведение на основе комплексного подхода мероприятий по сохранению, восстановлению земель и повышению плодородия почв. Среди них можно выделить: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.1992 № 879 «О государственной комплексной программе повышения плодородия почв» (до 2000 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2001 № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года», Постановление Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» и др. На региональном уровне, в свою очередь, также были утверждены соответствующие целевые программы.

Исходя из изложенного, можно заключить, что длительное время законодательство о мелиорации земель в России носило в основном фрагментарный характер. Издание Закона о мелиорации позволило, хотя и не полностью, эту фрагментарность преодолеть. Для проводимой на протяжении всего советского периода государственной политики в этой области были характерны непоследовательность и противоречивость. Поэтому существующие сегодня в ней проблемы во многом имеют исторические корни: возникнув в советское время и не найдя решения с помощью средств государственно-правового воздействия, они отчасти привели в настоящее время к значительному ухудшению состояния мелиорируемых и мелиорированных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений и породили новые проблемы.

Но наряду с этим следует иметь в виду, что прежнее законодательство о мелиорации в то же время имело и много положительных моментов (правовая защита расположенных в городах орошаемых и осушенных земель от их необоснованного уменьшения, ведение мелиоративного кадастра, временное освобождение мелиорированных земель от сельскохозяйственного налога и др.), которые необходимо учитывать современному законодателю как при принятии новых нормативно-правовых актов, так и при совершенствовании уже действующих актов в данной области общественных отношений.

§ 3. Современное российское законодательство о мелиорации земель