Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Поворотным пунктом в развитии правовых отношений в рассматриваемой сфере выступил майский Пленум ЦК КПСС 1966 г., по итогам которого было принято постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»[89], провозгласившее мелиорацию земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи. Особо следует отметить, что мелиорируемые и мелиорированные земли (осушенные и орошаемые) впервые в отечественном земельном законодательстве были в нем отнесены не просто к сельскохозяйственным угодьям, а к угодьям, имеющим особую ценность и подлежащим вследствие этого особой охране. Постепенно начал складываться особый правовой режим этих земель.

Содержание правовых норм данного периода говорит о том, что правовое регулирование стало направлено в первую очередь не на вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель, а на сохранение уже имеющихся и повышение их качественных показателей (плодородия).

Руководство в данной области было возложено на специально созданный в 1965 г. общесоюзный орган – Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР – путем преобразования Госземводхоза СССР. Для обеспечения нормального функционирования мелиоративных систем были организованы специальные эксплуатационные службы органов мелиорации и водного хозяйства.

Данный период характеризуется самым бурным развитием нормативно-правовой базы в области мелиорации земель. Были приняты такие нормативно-правовые акты, как, например, Постановление Совета Министров РСФСР от 05.07.1967 № 503 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР»[90], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.07.1970 № 550 «Об улучшении эксплуатации мелиоративных систем и использования орошаемых и осушенных земель»[91], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.04.1971 № 227 «О мерах по дальнейшему развитию мелиорации земель и сельскохозяйственному освоению в 1971–1975 годах»[92].

В 1968 г. принимается первый общесоюзный земельный акт – Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[93] (далее – Основы земельного законодательства), в которых впервые была выделена отдельная статья (ст. 13), посвященная охране земель и повышению плодородия почв, содержание которой нашло отражение также в преамбуле Основ, провозгласившей их достижение в качестве общенародной задачи. Все это отвечало общей тенденции периода – повышению внимания к проблемам рационального использования и охраны земель.

В данной статье на землепользователей возлагалась общая обязанность проведения эффективных меры по повышению плодородия почв, осуществлению комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, недопущению засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв. Конкретные обязанности указывались в статьях, посвященных регламентированию режима различных категорий земель.

Особо регулировалось в Основах земельного законодательства изъятие орошаемых и осушенных земель, относимых к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Их изъятие для государственных или общественных нужд предписывалось производить в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров союзной республики (ст. 16).

Кроме того, устанавливался строгий запрет на уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, перевод их в менее продуктивные угодья. В связи с этим Н.А. Сыродоев отмечает, что «такое положение способствует охране пахотных и других продуктивных земель и ориентирует колхозы и совхозы на выбор для внутрихозяйственных нужд менее ценных, временно не используемых, заброшенных земель, участков с ветхой, подлежащей сносу застройкой»[94].

В развитие Основ земельного законодательства в советских социалистических республиках принимались свои земельные кодексы, учитывавшие природно-климатические и иные особенности регионов, хотя по большей части они воспроизводили положения союзного акта. Так, в 1970 г. вступил в силу Земельный кодекс РСФСР[95] (далее – ЗК РСФСР 1970 г.), который, как и в других союзных республиках, во многом дублировал нормы общесоюзных Основ. Вместе с тем он содержал и ряд нововведений. В нем, в отличие от ранее действовавшего законодательства, перечислялись как меры по охране земель и повышению плодородия почв, относящиеся ко всем категориям земель, так и предписания по охране и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий как разновидности земель сельскохозяйственного назначения (ст. 27, 28).