Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Исходя из сказанного, можно выделить следующие отличительные черты периода: интенсивное развитие нормативно-правовой базы в области мелиорации земель; осуществление правового регулирования отношений в этой области как земельным, так и водным законодательством, причем преимущественно с помощью множества подзаконных актов – постановлений; провозглашение мелиорации земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи; ориентация земельного законодательства на повышение качественных характеристик земель; отнесение мелиорируемых и мелиорированных земель к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям; предусмотрение законодательной возможности проведения мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения и на землях городов.

Период с 1984 по 1991 г.

Отправной точкой развития законодательства о мелиорации земель в данный период явилось издание совместного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.10.1984 № 1082 «О долговременной программе мелиорации, повышении эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны»[104], в котором содержался развернутый план мероприятий по мелиорации земель на период до 2000 г. и намечалось расширение к этому году площади орошаемых земель до 30–32 млн га, осушенных – до 19–21 млн га. Особенностью Постановления является то, что в нем наряду с положительными результатами проведения мелиоративных работ (введение в эксплуатацию больших площадей орошаемых и осушенных земель, значительное возрастание доли продукции земледелия, получаемой с мелиорированных угодий и др.) одновременно прозвучала и критика (отсутствие необходимой сельскохозяйственной и мелиоративной техники, крайне низкая урожайность на мелиорированных землях в ряде хозяйств и пр.), а также были намечены пути выхода из создавшейся неблагоприятной ситуации.

В принятых позже Верховным Советом СССР 28.02.1990 Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[105] (далее – Основы законодательства о земле) институт охраны земель был более детально разработан и структурно обособлен в виде отдельного раздела (раздел X). Было провозглашено осуществление охраны земель на основе комплексного подхода к угодьям, рассматриваемым в качестве сложных природных образований (экосистем). Мелиорацию же земель стали рассматривать в качестве одной из мер по охране земель независимо от их категории. Таким образом, впервые получила «юридическое закрепление концепция охраны природных ресурсов… непосредственно в процессе их использования, а не в отрыве от него»[106].

В Основах законодательства о земле устанавливался императивный запрет на изъятие особо ценных продуктивных земель, определяемых в соответствии с уровнем кадастровой оценки для данного региона, отнесению к которым подлежат в том числе мелиорированные и мелиорируемые земли. Главным же достижением данного акта явилось закрепление подробного перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель (освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ; поощрение за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда и др.).

ЗК РСФСР 1991 г.[107] пошел дальше предшествующих ему актов. В нем впервые нашла отражение обязанность предупреждения негативных последствий от реализации непродуманных программ по мелиорации земель. Так, в ст. 104 ЗК РСФСР определено, что оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз, без положительных заключений которых запрещается осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция объектов.

Установление данной нормы обусловлено тем, что широкомасштабное проведение мелиорации земель в СССР, наряду с оказанным положительным влиянием на состояние различных компонентов природной среды, повлекло за собой наступление и ряда негативных последствий. Примерами тому могут служить осушение Полесских болот Беларуси, нанесшее значительный урон гидрологическому режиму региона, высыхание Аральского моря, опустынивание Приаралья, подтопление земель в зоне водохранилищ и др.

С конца 80-х гг. темпы мелиоративного строительства существенно сократились, а намеченные планы и программы не удалось реализовать полностью. Последовало сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.