Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

В этом Кодексе впервые была предусмотрена возможность проводить мелиоративные мероприятия не только на землях сельскохозяйственного назначения, что было традиционно для советской правовой системы, но и на землях городов. Так, им допускалось изъятие из состава орошаемых и осушенных земель земельных участков в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР (ст. 85).

Таким образом, с введением в действие ЗК РСФСР 1970 г. была расширена сфера применения мелиоративных работ, а мелиорированные и мелиорируемые земли стали входить как в состав земель сельскохозяйственного назначения, так и в состав земель городов.

Но, несмотря на проявлявшиеся в законодательстве такие положительные тенденции, на практике имелось немало проблем, которые требовали скорейшего разрешения. Наиболее острой среди них являлась проблема отставания темпов освоения и использования земель с оросительной сетью от темпов ввода новых земель[96].

С 1970-х гг. стали приниматься постановления, содержащие планы развития мелиорации земель на определенный период, в которых закреплялись меры по рациональному использованию мелиорированных земель, связанные с ними обязанности министерств, ведомств, сельскохозяйственных и водохозяйственных органов, а также отмечались существовавшие в хозяйствах проблемы (отсутствие полива, неиспользование значительной части орошаемых земель, низкая урожайность на некоторых из них и др.).

В 1970 г. республики Средней Азии в целях обеспечения их водой для орошения добились принятия Постановления Правительства СССР «О перспективах развития мелиорации земель на 1971–1985 гг., регулировании и перераспределении стока». Но вскоре стало ясно, что принятие такого документа и его реализация являются губительными для окружающей среды. Поэтому реализовать проект поворота полноводных северных и сибирских рек на юг так и не удалось[97], и уже в 1986 г. работы по переброске рек были прекращены[98].

С 1982 г. вводится мелиоративный кадастр орошаемых и осушенных земель, чье ведение было возложено на Минводхозы союзных республик, цель которого – постоянная оценка и контроль за их мелиоративным состоянием этих земель[99]. Примечательно, что в случае неудовлетворительного состояния орошаемых и осушенных земель в кадастре отмечались причины этого, а также необходимые мероприятия по их улучшению[100].

В связи с этим П.Ф. Кулинич, анализируя в своей монографии проблемы рационального использования мелиорированных земель, подчеркнул, что «в отличие от иных видов сельскохозяйственных угодий, фиксация мелиорированных земель в земельнокадастровых документах – это лишь один из этапов их учета»[101]. Как следует из правовых актов, в отношении данных угодий одновременно осуществлялось ведение сразу двух развивающих друг друга кадастров (земельного и мелиоративного), что не являлось характерным в то время для кадастрового учета земель.

Особое значение среди актов, принятых в рассматриваемый период, имела одобренная в 1982 г. Пленумом ЦК КПСС Продовольственная программа, носившая комплексный характер и нацеленная на подъем сельскохозяйственного производства. В ней было намечено довести площади орошаемых земель в 1985 г. до 20,8 млн га и в 1990 г. до 23–25 млн га, осушенных – соответственно до 15,5 млн га и 18–19 млн га[102]. Однако данные показатели так и не были достигнуты[103].

Наряду с рассмотренными тенденциями развития законодательства о мелиорации земель для данного периода характерно расширение сферы регулирования. С принятием Основ водного законодательства, а вслед за ними и Водного кодекса РСФСР 1972 г. (далее – ВК РСФСР) вопросы использования оросительных, обводнительных, осушительных и иных водохозяйственных сооружений стали регламентироваться не только земельным законодательством, но и водным. Так, в ВК РСФСР предписывалось экономно использовать водные ресурсы: субъекты, «пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные правила, планы, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, к недопущению попадания рыбы в мелиоративные системы, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги».