Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

В 1950 г. происходит переход на новую систему орошения, с применением временных оросительных каналов, так как старая система приводила к потерям урожая, недоиспользованию, особенно при малых размерах, поливных участков[81].

Начиная с 1954 г. на первый план выдвигается осуществление кампании по масштабному освоению целинных и залежных земельных массивов, в связи с чем объемы проведения непосредственно мелиоративных работ уменьшились. По приводимым сведениям, максимальные объемы освоения пришлись на 1954–1955 гг., когда было распахано 71 % пашни[82]. В период с 1954 по 1960 г. в СССР было вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 40 млн га земель, из которых более 20 млн га в Казахстане и около 20 млн га в России[83].

Проводимая политика по освоению целины позволила вовлечь в сельскохозяйственный оборот огромные площади ранее не используемых земель, повысить уровень урожайности, но вместе с тем она привела и к пагубным экологическим последствиям в виде эрозии и деградации почв, борьба с которыми требовала применения не только агротехнических, но и мелиоративных методов[84]. По сути, требовались коренные улучшения уже не «старых» земель, а вновь освоенных, подвергшихся антропогенному воздействию в результате интенсивного использования.

Из сказанного следует, что традиционное следование сельского хозяйства России по экстенсивному пути (за счет вовлечения в хозяйственный оборот новых неосвоенных земель) привело к ухудшению качества земель, которые уже не могли в полной мере удовлетворять потребности населения в сельскохозяйственной продукции. Поэтому необходим был пересмотр уже сложившихся подходов к использованию земель, а именно переход на интенсивный путь развития сельского хозяйства, направленный на увеличение урожайности сельскохозяйственной продукции с помощью повышения качественных характеристик уже используемых земель. На это были направлены и последующие действия советского правительства.

С принятием Постановления от 01.04.1965 № 256 «Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах на счет государственного бюджета»[85], распространявшегося на колхозы, находившиеся в районах избыточного увлажнения, по нашему мнению, произошел подрыв системы мелиоративных работ в результате отнесения всех затрат по их проведению на государство. Поскольку у землепользователей была потеряна заинтересованность в улучшении земель и проведении других мер по их охране, это негативно отразилось позже на общем состоянии мелиорированных земель. Особенно явно это проявилось в 1990-е гг., после того как было практически прекращено государственное финансирование мелиоративной сферы, а связанные с ней мероприятия практически перестали выполняться. В итоге это привело к снижению качественных характеристик земель.

Несмотря на принятие в рассматриваемый нами отрезок времени нормативно-правовых актов, содержащих нормы мелиоративного характера, последние по-прежнему были немногочисленны. Они не были системными и регулировали общественные отношения в указанной сфере фрагментарно, касаясь лишь отдельных их сторон. В связи с этим ряд ученых (например, П.Ф. Кулинич) справедливо высказывались о том, что до середины 60-х гг. законодательство о мелиорированных (как и о мелиорируемых) землях находилось в стадии формирования, и связывали это с тем, что сельское хозяйство развивалось по экстенсивному пути и, следовательно, «сохранение и повышение качества сельскохозяйственных земель не входило в число первостепенных задач правового обеспечения рационального землепользования»[86].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие характерные черты рассмотренного периода: масштабная борьба с засухой и суховеями путем посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах, развития орошения; введение отдельного учета орошаемых земель и земель с осушительной сетью; фрагментарный характер норм, регулирующих проведение мелиорации земель, их несистематизированность; отнесение всех затрат по коренному улучшению земель в районах избыточного увлажнения на счет государственного бюджета.

Период с 1966 по 1984 г.

Вторая половина 1960-х гг. – начало новой вехи в истории формирования советского законодательства, посвященного мероприятиям по коренному улучшению земель. С 1966 г. получает более интенсивное развитие нормативно-правовая база, посвященная регулированию проведения различных мелиоративных мероприятий (преимущественно осушения и орошения) и установлению особенностей правового режима мелиорируемых и мелиорированных земель. Академик РАСХН Б.С. Маслов этот период назвал «золотым веком мелиорации»[87]. Однако некоторые ученые отмечают, что «не было «золотого века мелиорации», а был «золотой век Минводхоза СССР», который исправно осваивал выделенные ему государством средства, выполняя планы ввода новых орошаемых земель не более чем на 30–50 %»[88].