Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Всестороннее исследование проблем современного правового регулирования в области мелиорации земель невозможно осуществить без целостного анализа и понимания сложившейся в настоящее время системы российского законодательства в указанной области.

Законодательство о мелиорации земель следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с проведением мелиоративных мероприятий на землях различных категорий, охраной и использованием мелиорируемых и мелиорированных земель, защитой мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и установлением прав на них. В узком смысле под ним понимается совокупность законов, регулирующих общественные отношения в этой области[110].

Начало формирования этого законодательства в современном виде было положено во второй половине 90-х гг. XX в., ознаменовавшихся переходом от административно-командной системы управления к рыночным отношениям и проведением аграрной и земельной реформ. Данные реформы были призваны разрешить комплекс назревших острых проблем социального, экономического, политического и правового характера, а также создать новые и усовершенствовать имеющиеся правовые механизмы. Отправной точкой этого процесса послужило принятие ключевого акта – Закона о мелиорации земель, выступившего ядром, «активным центром»[111] законодательства, регламентирующего мелиоративные отношения. Со вступлением его в силу стала активно складываться отвечающая новым условиям жизнедеятельности общества нормативно-правовая база о мелиорации земель – сначала на федеральном, а потом на региональном и местном уровнях власти.

В отличие от ранее действовавшего советского законодательства для современной нормативно-правовой базы характерно перемещение регулирования вопросов о мелиорации земель с подзаконного, ведомственного уровня на уровень более высокого порядка – уровень законов. Вместе с тем первый из указанных уровней по-прежнему сохраняет свое значение, состоящее в конкретизации, детализации норм федеральных законов.

Законодательство о мелиорации земель имеет сложное, многоуровневое строение, обусловленное федеративным устройством российского государства. Оно включает федеральные, региональные акты, а также акты органов местного самоуправления, что вытекает из закрепленного в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила. Согласно нему земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды и, следовательно, законодательство о мелиорации земель относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, на законодательство России в указанной сфере оказывают влияние нормы международного права и международные договоры, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России.

Такое воздействие непосредственно оказывается, в частности, Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц[112] (вступила в силу в СССР в 1977 г.), принятой в г. Рамсаре 02.02.1971 (далее – Рамсарская конвенция); Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке[113] (вступила в силу в России в 2003 г.), принятой в г. Париже 17.06.1994 (далее – Конвенция по борьбе с опустыниванием).

Рамсарская конвенция является первым международным соглашением в сфере сохранения живой природы[114]. Она стала ответом на растущие с каждым годом в результате антропогенной деятельности, приводящей к сокращению численности водоплавающих птиц, объемы осушения и разрушения крупных участков заболоченных земель и других водно-болотных угодий. При этом орошаемые сельскохозяйственные земли, являющиеся результатом проведения на них мелиоративных мероприятий, Конвенция рассматривает в качестве антропогенных водно-болотных угодий, нуждающихся в особой охране.

Конвенция по борьбе с опустыниванием, признавая опустынивание и засуху глобальными проблемами, предусматривает в числе первоочередных мер, которые обязаны предпринимать стороны Конвенции, предоставление существенных финансовых ресурсов для оказания помощи развивающимся странам, необходимость разработки и осуществления долгосрочных планов и стратегий, национальных программ действий по борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, включая ирригационные программы для нужд земледелия и животноводства, и др.

Из сказанного следует, что принятие и действие названных международных документов свидетельствует об отнесении ими мер по улучшению земель, с одной стороны, к охранительным мероприятиям, а с другой – к явлениям, могущим привести к негативным последствиям.