MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Если же речь идет об аутсайдерах, например, о группах потребителей, местных защитниках природы или группах, враждебно настроенных к союзу с США, то политика правительства сводится к их игнорированию или, если они становятся очень влиятельными, к поиску компромисса с ними через ЛДП. Японцы понимают эти отношения и поддерживают их не из принципиальных соображений, а в силу достигнутых результатов. У них сформировалась структура, которую Каванака называет "организационным двойным зрением", подразумевая под этим тенденцию подчиненных или зависимых частей структуры воспринимать намерения доминирующих или руководящих частей и формулировать свою собственную политику так, как если бы политика вышестоящих была их собственной. Для сторонних наблюдателей все это выглядит как консенсус, но на самом деле продиктовано расчетом баланса сил и ощущением уязвимости Японии. Вместо консенсуса Каванака предлагает концепцию "взаимосвязанного принятия решений", которая признает симбиотические отношения между бюрократией, ЛДП и деловыми кругами. Характерными чертами таких взаимосвязанных решений, по его мнению, являются бюрократическое руководство, скрытая ответственность и фиктивные родственные связи.

Еще более важной для наших целей характеристикой является дифференцированный доступ различных групп к власти: "главные подрядчики" и жизненно важные группы политической поддержки имеют свободный доступ, менее стратегически важные группы - незначительный, хотя и более широкий, чем при конституции Мэйдзи. Каналы преференциального доступа не формализованы, но они существуют в совещательных советах, в циркуляции элит от бюрократии к политическому и промышленному миру, а также в огромном количестве других "стариковских" сетей, которые будут рассмотрены ниже. В результате получается государство развития, гораздо более мягкое и терпимое, чем командные экономики с коммунистическим доминированием (и с гораздо лучшими показателями), но с гораздо большими возможностями целеполагания и целедостижения, чем в рыночно-рациональных системах. Личные отношения между бюрократами и политиками в этой тонкой, податливой системе могут быть весьма сложными. В каждом министерстве есть только один настоящий политический назначенец - министр, который назначается премьер-министром и является членом кабинета. Министр, как правило, но не всегда, является членом Сейма (статьи 67 и 68 Конституции 1947 г. требуют, чтобы премьер-министр избирался членами Сейма и из их числа, но только большинство других министров должны быть его членами). Все остальные должностные лица в министерстве не являются политическими, самым старшим является административный заместитель министра. Таким образом, японский премьер-министр имеет право назначить всего около 20 министров плюс 4 партийных функционера, в то время как, например, американский президент назначает на должности в бюрократическом аппарате не менее 1000 человек (один японский аналитик насчитал 916 бюрократических назначений, сделанных президентом Картером в начале 1977 г.). Премьер-министр также руководствуется политической необходимостью сбалансировать фракции внутри ЛДП и лишь в редких случаях - квалификацией политика на тот или иной министерский пост.

Японская бюрократия ревностно охраняет практику отсутствия политических назначений на должности ниже министерского уровня: бюрократы считают, что это позволяет им утверждать, что они стоят вне политики и отстаивают только национальные интересы. Одним из главных опасений бюрократии является "политическое вмешательство" в ее внутренние дела или, что еще хуже, подчинение министерства какой-либо партии или политику. Несмотря на то, что по закону министр руководит и отвечает за все, что происходит в министерстве, между ним и заместителем министра с самого начала неизбежно складываются деликатные отношения. Нормой считается, что министр боится своих бюрократов и доминирует над ними; один журналист высказал мнение, что единственный раз, когда министр наслаждается своей должностью, - это день, когда он фотографируется в парадной форме в Императорском дворце в рамках церемонии вступления в должность членов кабинета.

 

Если эта норма превалирует, то бюрократы довольны. Но на самом деле им нужен министр, который оставил бы их в покое и в то же время взял бы на себя ответственность за министерство и защитил его от вторжения других политиков.